从根本上讲，现代「行政」的诞生源於一个严峻的历史事实：在一个弱肉强食的世界历史和政治空间，一个软弱的共和国必然无以图存。早期的意大利城市共和国、德意志的自由城市，因为无力保护自己而被周边强大的帝国灭亡，它们昙花一现的荣耀终究成为暗淡的历史记忆。目睹祖国意大利所遭受的无休止动荡、混乱、战争和外敌入侵，现代「政治学之父」、十五世纪末意大利政治学家马基雅维里（Niccolo Machiavelli）坚信，一个共和国必须拥有强大的力量，必须拥有一位强有力的「君主」，否则就无以保护自己的自由！马基雅维里热情地讴歌和赞美这位伟大的「君主」──他必须拥有超人的智慧、果敢的意志、迅速的决断能力，以及献身於祖国的伟大荣誉感。只有这样一位君主才能拯救祖国意大利的命运！

　　马基雅维里的「君主」就是现代「行政权」的最早原型和化身。这位「君主」必须「执行」（execute）共和国的意志，必须服从「国家的理由」或「国家理性」（Staatsrason）7.「国家的理由」至高无上（sovereign），君主只是执行者（executive）。不过马基雅维里并没有提出独立的「行政权」（executive power）概念，一个重要的原因是，马基雅维里仍然坚持「国君一体」：尽管「君」必须执行「国」的命令和意志，但「国」和「君」绝对不可分离，一个无「君」的「国」或独立於「国」的「君」是不可想像的。

　　马基雅维里没有区分行政与政治，更没有以「行政吸纳政治」，但是他关於「国家理性」与君主的临时区分毕竟使「行政吸纳政治」成为可能。在十七世纪英国政治学家霍布斯（Thomas Hobbes）的政治思想中，这种可能性变成了一个决定性的现实：霍布斯不仅第一次提出了独立的「行政权力」的理论，而且为「行政吸纳政治」奠定了严格理论基础──尽管其结果完全违背了霍布斯本人的初衷。从历史处境来看，霍布斯与马基雅维里的确非常相似：由於议会党人叛乱、清教徒的不满和罗马天主教廷的煽动，整个英帝国终於走向灾难性的内战8.为了拯救自己的祖国，消除可怕的「战争状态」，霍布斯认为，国家必须拥有至高无上的权威，否则就无法消除各种中间权力的割据状态，确保人民的安全与幸福。那么，国家究竟如何才能获得这种权威，霍布斯提供的策略正是──「行政吸纳政治」──尽管霍布斯本人从未使用过这个说法。

　　「行政吸纳政治」首先意味著国家应该垄断全部政治权力，在霍布斯眼里，罗马帝国的开国皇帝奥古斯都（渥大维）堪称典范。在其早年的一篇小文〈论塔西佗《编年史》的开始〉中，霍布斯详细地指出这位罗马共和国的终结者如何奠定帝国的新权威。奥古斯都的策略简单而有效：他首先利用金钱和财富唤起罗马人民和元老院的贪婪和欲望，继而有限度地满足他们的欲望，使他们在内心里觉得金钱和财富远远高於罗马共和国的荣耀与自由。不出几年，罗马共和国自由和荣耀的历史已经被忘得一乾二净，罗马人民从一群「战争和政治的动物」沦为彻底的「经济的动物」。霍布斯後来在《利维坦》（ Leviathan）中给英国统治者的「献策」与奥古斯都如出一辙：整个国家由一个最高的政治权威或主权者垄断政治权力，臣民则被排斥在政治之外，他们可以一心一意地追求经济利益，但不能染指政治领域9.

　　霍布斯并没有把希望寄托给一位奥古斯都这样的伟大「君主」。一个国家能否出现非凡的「君主」，终究取决於命运和天赐，非人力可为。人们可以在心中祈祷神明和奇迹，但却不能把祈祷和梦想当成现实。更何况，即使君主出於对自由和荣誉的真正热爱而献身於祖国，但其行动往往与追名逐利的野心家和僭主难以分辨。一旦君主的表面行动而非高贵情怀为臣民仿效，岂非每个人都竞相追逐虚名和权力，导致天下大乱？同样道理，霍布斯对人民更不抱任何幻想。人民在天性上就受各种虚幻的激情和欲望支配，争权夺利、爱慕虚荣，他们的政治关怀和政治参与只会导致「人与人的战争状态」，只会瓦解政治权威和政治秩序。既然政治权威的建立既不能依靠「君主」的政治荣誉感，也不能依靠人民的政治参与，那就只能依靠一个抽象的国家或「主权者」──「利维坦」。