摘要：宪法制定权不是一种国家权力，其归属只能属于人民。作为国家最高权力机关的全国人民代表大会不享有宪法制定权，只享有宪法修改权。宪法制定权与修改权的界限应划分清楚，不能混淆。人民的宪法制定权应该在更高的层面上得以实现。

　　关键词：宪法制定权，宪法修改权，人民，权利

　　宪法的制定权和修改权与宪法制定活动密切相关。它不仅关系到宪法制定的正当性而且也关系到宪法功能的合理性。学术界对此虽有研究，但很不深入；实践中绝大多数人对此缺乏应有的认识，其巨大的理论意义和实践意义被忽视。故笔者认为，对此问题进行较为深入的研究有非常之必要。下面是笔者对此问题的几点思考，现提出来与学界同仁交流。

　　一、宪法制定权不是一种国家权力其归属只能属于人民

　　宪法的制定权只能属于人民，而不能属于别的任何机关或个人，这是由宪法的性质和功能所决定的。宪法一词含义的侧重点不在于它在一国法律体系中是否居于核心的位置，而是强调宪法制定的正当性和宪法功能的合理性。美国革命家托马斯。潘恩在《人权论》一书中一针见血地指出：“宪法是一种先于政府的东西，而政府只是宪法的产物。一国宪法不是政府的决议，而是建立其政府的人民的决议。”宪法具有授予权力并限制权力的双重功能，既是人民的授权委托书，同时又是人权和公民权利的保障书。宪法是实现全体社会成员利益和幸福的总契约。人民通过宪法将国家权力授予国家机关，并要求国家机关依照宪法的规定正确地行使国家权力，努力为人民服务。人民不享有宪法制定权，不通过民主的程序，就不可能制定出反映人民意志，体现广大人民利益的宪法。

　　如果说宪法制定是人民主权原则的一种体现，那么宪法制定权就是人民主权的一种表现形式。林肯提出的“民有、民治、民享”，是对“人民主权”原则基本精神的一种很好的概括和表达。人民在管理国家事务的过程中，可以通过直接民主的方式来实现自身的利益，也可以通过确立法律规范并在法律规范中确立相应的实现人民利益的制度和机制来间接地实现自身的利益。宪法制定是间接地实现人民利益的一种方式。宪法制定是基于人民民主理论产生的，即只有在人民民主的理论基础之上才有宪法制定活动。宪法制定者只能是人民，宪法制定权也只能属于人民，任何国家机关和个人都无权作为宪法的制定者，也无权享有宪法制定权。宪法制定权不是一种国家权力，是具有法创造效力的始原性权力，它不需要有任何实定法上的依据。在逻辑上应当是先有制宪权，后有宪法，再有基于宪法的规定而产生的国家权力。制宪活动的根本意义在于人民通过这样一种活动将符合人民利益的事项用宪法规范的形式肯定下来，并在宪法中设立相应的国家机关来保障人民的利益。

　　二、国家最高权力机关享有的是宪法修改权而不是宪法制定权

　　我国宪法规定，中华人民共和国全国人民代表大会是最高国家权力机关。它在整个国家机构体系中处于核心地位，也是国家最高立法机关。全国人民代表大会制定的法律，通过的决议和决定，一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企事业组织以及所有公民都必须严格遵守。那么这是否意味着，全国人民代表大会，作为国家最高权力机关也享有宪法的制定权呢？不是的。因为根据现代宪法原理，也如前面所说，宪法的制定者只能是人民，宪法制定权也只能属于人民，任何国家机关和个人都无权作为宪法的制定者，也无权享有宪法制定权。国家最高权力机关也是国家机关，当然也不能享有宪法制定权。况且我国宪法也从未规定过全国人民代表大会享有宪法制定权，只规定了它有修改宪法的权力。

　　宪法的修改不同于宪法的制定。建国以来，我国先后共颁布过四部宪法，即1954年宪法，1975年宪法，1978年宪法和现行宪法-1982年宪法。这四部宪法分别由第一届全国人民代表大会第一次会议，第四届全国人民代表大会第一次会议，第五届全国人民代表大会第一次会议，第五届人民代表大会第五次会议通过。这似乎给人们一种印象，很多人得确也就这么认为，国家最高权力机关享有宪法制定权。要不然，四部宪法怎么都由全国人民代表大会通过呢？其实这是一种错觉。稍微深入地分析，我们就可以发现，我国建国以后颁布的四部宪法只有1954年宪法是通过宪法制定的方式产生的，而其他三部宪法应当视为对1954年宪法的修改，只是这些宪法修改活动的幅度比较大而已。那么1954年宪法也是全国人民代表大会通过的，又作如何解释呢？笔者认为，宪法通过并生效前的全国人民代表大会与宪法通过并生效后依据宪法规定产生的作为国家最高权力机关的全国人民代表大会有质的不同。前者不是国家机关，是囿于当时的客观条件，人民不能通过直接民主的方式立宪的情况下，人民通过自己选出的代表间接行使宪法制定权，是不得已的一种选择，制定权仍然属于人民，制定者也是人民，而后者是依据宪法而组建的国家最高权力机关，是依据宪法的规定行使自己的职权。