四、我国立法权限体制中的若干问题探讨

　　1993年以后，响应中央加快立法步伐的号召，地方立法的数量显著增多，并在1994年前后出现了一个地方立法的高潮。[58]地方立法范围的扩大和数量的增多使得地方立法中的一些问题显现出来，引起人们的关注，例如中央、省、市立法的重复问题、地方立法照抄上位法的问题、地方立法的越权问题、与上位法的冲突问题、与部委规章的冲突问题以及部门保护主义、地方保护主义等等。笔者认为，对于这些问题应当客观地看待。有些问题的产生，是由于地方立法在我国为时尚短，地方人大缺乏经验和必要的指导，各级立法机关之间交流不畅所致。对于这些问题，地方人大也正在积极地改进。另一些问题是由于我国人大系统总体的起草能力不强，受目前法规起草体制的限制所必然存在的问题，例如部门保护主义，地方人大对此问题的解决有心无力。另一些法规与上位法抵触的问题与中央立法本身有关，中央对过去的法律法规没有进行及时的调整。[59]还有些法律法规规定得过于细密，没有给地方因地制宜解决问题留出适当的空间。在地方立法中确实存在着一些问题，但这些问题通过体制上的调整，是可以得到解决的。从体制上解决问题的关键是从地方立法相对分权的定位出发，把握“分权”与“监督”这两个核心，从而使地方立法在法制统一的前提下，更好地为人民的福利服务。

　　以下笔者试图结合1997年6月《立法法》征求意见稿的若干规定，对我国立法权限体制中地方立法相对分权的若干问题进行探讨。[60]

　　（一）中央与地方的立法权限划分

　　分权的首要原则就是各个权力主体间的权限要有较明确的划分。在我国，解决中央与地方之间重复立法和地方立法越权的首要问题也是明确中央和地方的立法权限。

　　对于中央与地方的立法权限划分，除极少数学者认为以列举的方式划分中央与地方权限的做法有违单一制国家的宪法实践和宪法规律之外，[61]绝大多数学者赞同以列举的方式划分中央与地方的立法权限。

　　《立法法》征求意见稿（以下简称“意见稿”）对中央与地方权限的划分采取了列举中央立法权，对地方立法权做原则规定的方式。具体说来有以下几个方面的规定：

　　意见稿第八条的第一款列举了由中央统一立法的事项，包括八个方面的具体事项和一条开放性规定“宪法规定应当由国家立法的其他事项”。在同一条的第四款规定“除本条第一款规定的事项外，其他事项国家尚未制定法律或者行政法规的，地方性法规根据具体情况和实际需要可以先做规定，但是一旦国家制定法律或者行政法规，地方性法规同法律、行政法规相抵触的规定无效。”

　　意见稿第二十条对制定地方性法规作出了规定。前两款重申了组织法关于省、自治区、直辖市的人大及其常委会和“两市”人大及其常委会根据本行政区域的具体情况和实际需要，在“不抵触”的前提下，可以制定地方性法规的规定。第三款对地方立法的范围作出了原则划分，“地方性法规可以就下列事项作出规定：（一）法律、行政法规规定由地方作出规定的事项；（二）全国人民代表大会及其常委会授权地方规定的事项；（三）为执行法律、行政法规需要制定地方性法规的事项；（四）除本法第八条第一款规定的事项外，其他事项国家尚未制定法律或者行政法规，根据本地方的具体情况需要制定地方性法规的事项；（五）其他属于地方性事务需要制定地方性法规的事项”。在同一条的最后一款还规定“地方性法规不得规定本法第八条第一款规定的应当由国家制定法律或者行政法规的事项；不得违反法律或者行政法规的规定”。

　　此外，与地方性法规的权限有关的条文还有第十四条第二款“全国人民代表大会及其常委会根据实际需要，可以作出决定将应当由法律规定的事项，授权省、自治区、直辖市的人民代表大会或者它的常务委员会制定地方性法规，但涉及国家主权、刑事法律制度、公民基本政治权利和人身自由权利、司法制度等不宜授权地方作出规定的事项除外”。