在行政法学的理论研究和行政法治的制度实践中，虽然“行政法是控制（control）行政权力的法”系一个非常简短的命题，然而，知识界对其所提出的争论却蔚为大观。有的学者通过历史考察，指出该命题以及围绕它而展开的相关理念（以“控权论”称谓之）是特定时空的产物，在现代国家已经因其局限性而为或正在为新的理念所替代；1有的学者则以对“控制”一词的阐释为基点，就行政法控制行政权的必要性和具体内容进行论述，从而试图证成该命题。2还有其他论者的文章，在此不予赘述。然而，似乎现有的论述都程度不同地存在这样一个缺陷，即对这个主要产生于西方法律文化情境（contexts）的命题之本来意义和历史变迁，殊少比较细致、准确的关注与理解。讨论中出现的歧义及冲突盖源于此。人类学家吉尔兹曾指出，法学是具有地方性意义的技艺，其运作凭靠的乃是地方性知识，法学和人类学的相似之处在于理解事物时都采用“要了解一座城市即要知道其街巷建置”的方法。3本文就是根据这个知识前提，尝试梳理传统行政法控权理念的基本构成和背景以及它在现代西方国家的意义转换，进而阐述当代中国行政法（学）对此已经或应当作出的回应与创新。4

　　一、回溯传统行政法控权理念

　　传统行政法控权理念的核心可以归结为：行政法是保障个人自由、控制行政机关权力的法律。以此为轴心，它对行政法的一系列基本问题，形成了以公民权利为本位、以个人主义和自由主义政治哲学为基础的系统认识。它在不同国家形成和存在的条件有较大不同，赞成这一核心观念的学者在讨论具体行政法问题时的理论也有相当差异。为集中并简化讨论的需要，本文着重以控权理念所源起并获典型发展的英美国家的一些学者论述为考察对象。其中，戴雪在《英宪导论》中的论述是本文研究的主要材料。这样做的考虑有三：其一，虽然戴雪通过比较研究英国法治与法国行政法，坚持英国没有行政法，但在这种已公认为对行政法的重大误解的背后，我们却可以发现他对规范行政机关与公民关系的法律的一种认识；其二，戴雪理论在英国的持久影响也反映这种认识在英人中的普及性；其三，英国本土学者在把那种认为行政法旨在控制（curbing or conrolling）国家的传统观念归结为“红灯理论”时，也以戴雪理论作为主要分析对象。5

　　行政法传统控权理念曾盛行于19世纪，它的基本观点可以大致概括如下：

　　1、行政法的宗旨和作用在于最大限度地保障个人自由权利（天赋的或合乎神圣理性的），制止国家行政机关干预或限制个人自由和权利。

　　戴雪认为法国行政法的两个基本观念与英人的法治相悖，不利于对公民个人自由的保护：一是政府及其公务员可以享有针对公民个人的特殊权利；二是普通的司法法院不得干预和控制行政权的行使。6他对法国行政法有以下评论：“的确，为支撑理性专制主义政制而创建的机制，日后渐被法学家和改革者利用，以促进法律自由。但是，永远不应遗忘的事实是，法国行政法肇端于赞成政府特权的观念，认为政府特权系全民利益的适宜保障。”之后，他又指出：“而且，对于一个英国人而言，很难相信行政法院会给予个人自由以每一个英国人以及居住在英国的外国人所得到的那种保护。”7从其大量论述和以上简单引例来看，我们不难觉察这位法学家对个人自由的明显偏好和对行政权力潜在的敌意，在他眼里，规范行政活动的法律必须立足和倾向于保护公民个人自由、控制行政权。因此，英国学者作如此评析，“戴雪所关心的是控制专横武断的权力，或者更确切地说，是控制行政权力，而他假定行政权的本性是专横武断的。”8

　　2、行政法最重要的内容就是独立的司法权对行政行为予以司法审查，从而达到其限制和控制行政权的目的。