理想与现实的冲突和对接——关于当前重庆市行政执法难点问题的调查与分析

　　内容提要：依法治国的关键在依法行政，而依法行政的难点在于行政执法。近几年来，重庆市通过贯彻依法行政的方针而在行政执法方面取得了较大的成绩：明确了执法机构的主体地位、职责权限，试推了行政执法责任制，健全了执法监督检查制度，加强了对执法人员的职业道德、守法意识教育和培训。但在行政执法实践中，重庆市也遇到了一些难点问题，在社会中就表现为各种各样的热点问题。本文拟对重庆市行政执法的一些热点问题作些剖析。通过剖析，这里面将涉及到对以下几个问题的解答：完成行政任务（发展）与依法行政的关系；如何处理社会公共利益与公民个人利益的冲突；执行法律、法规、规章与执行政策性文件和上级的指示的关系。

　　一、问题的提出

　　写作本文前，笔者对重庆市行政执法的热点问题进行了一定的调查了解，现打算通过切入典型案例的方式开始对重庆市行政执法的难点问题进行一番思考。

　　案例一：重庆市直辖后，为缓解重庆的老大难问题——交通拥挤、车辆乱停乱放。重庆市人民政府于1997年12月1日对市区内的主要街道提出了治理整顿的要求，发出了《重庆市人民政府关于进一步加强主城区道路交通管理的通告》（此通告共22条，被称为政府七号令）。内容是：治理中巴车乱停乱放，宣布取缔机动三轮车（残疾人专用），对于不执行《通告》规定的，将追究当事人的行政法律责任，最严重者可以给予15天行政拘留（见《通告》第13、14条）。《通告》引起了一些从事三轮车个体营运者（不合法的营运）的不满。

　　象此种类型比较多的是：还路于民查处摊点的《通告》，清理整顿的《通告》，争优创卫的《通告》。它多属于政府突击性地解决某个领域阶段性问题的临时性措施。

　　案例二：重庆市***区为承建公共工程，决定某规划区内398户居民搬迁并委托区***单位负责拆迁安置工作。其中306户居民被安置在**小区商品房中。但该安置地缺少公共设施、交通不便，房屋质量太差，引起居民诉讼。

　　近来，在重庆市各区蓬勃建设商业街、步行街的过程中、在道路建设、公共工程建设等中，有些住户是解放前购买土地建的房子且持有地契，政府在对这种私房进行征收时应否给予补偿？再者，许多拆迁房只能安置在郊区，房屋的地理位置显然不如以前黄金地带，这类案件涉及面广，处理不当将会影响政府与市民的关系。

　　案例三：重庆市***区***企业与***区村镇建设开发公司**分公司因房屋买卖合同纠纷于2001年4月12日诉讼到某区院。后上诉某中院。在我看来，该案引起诉讼是因为政府的不依法行政行为所引起的，建工业小区和农民新村本是好事，但**区政府办公室的批文（我们暂且称其为政策性文件）与国家的有关法律、法规相抵触了。如何处理好这二者之间的关系？这种“先上车后买票”的行为虽然符合重庆市大力发展经济的决策，但这种做法有违法律时我们该如何看？法院又该如何办？

　　我选注的以上行政执法案例可能不太典型，但由此类似案例可以引出不少的问题和思考。

　　就第一类型事件来说，在重庆市屡有发生，比如为还路于民而进行的清理马路摊点市场的行政行为、为迎接某首长或上级检查团的检查而实施的清理行为（这些清理决定一般都以《通知》、《通告》方式发布）、为争优创卫所实行的一些摊派行为等等。这类事件暴露了以下法律问题：一是为配合中心工作、中心任务而实施的突击性、阶段性的行政行为。重庆市作为直辖市后，为树立直辖市的形象，重庆市人民政府常常会布置环境、卫生、交通等方面的清理整顿任务，各有关机关全面出动，行政执法机关也借机清除违法现象，解决久拖不决的老大难问题。这种突击性、阶段性的行政行为容易出现矫枉过正的现象，也易给市民造成行政执法时紧时松的不良印象。二是被整治的对象既有违法者，也有不违法但不符合整治要求的。对于前者当属于清理之列无可非议，对于后者如市场摊点尽管妨碍了市容不符合环境整洁要求，但此行为并没有违法，当然若在经营中有违法情节则当别论。在这里，行政执法机构采取行政措施的直接依据是上级下达的行政命令，没有具体的法律依据，表现为执法的随意性。三是一般组成联合执法小组共同采取行动。常常是工商、税务、规划、派出所等部门联合执法。重庆市在行政执法中推行综合治理策略，各区、县均设有综合治理办公室，由其负责组织协调各执法机构共同执法。在实际执法过程中各执法机构又都乐于邀请公安机关或其派出所参与执法。作为执法主体问题，《行政处罚法》第十六条已经明确规定，只有经国务院或授权的省级人民政府决定的机构才能行使其他机关的职能，非依法成立的综合执法机构不具备执法主体的资格。在还路于民清理整顿马路摊点的行政执法中，由街道、工商、公安派出所联合发布的《通告》，其发布者是不具备行政执法的主体资格的，因此其发布的《通告》应当是无法律效力的。四是街道办事处是处理这类纠纷的主要角色。重庆市的具体行政执法工作是由各区、县的职能局及街道办事处进行。一般是职责在街道而权限又在职能局，这给街道工作压力很大，一方面它要完成上级政府下达的各项任务，另一方面法律、法规却没有授权给它行政执法的职权，街道动一动就有可能超越职权范围，街道工作该如何干？行政执法的具体工作将走向何方？