招投标：防腐制度的基因变异

　　◎文_本刊记者 孟盛

　　采用招投标为政府工程甄选承包商，既可以通过淘汰机制择优选取，保证工程质量，降低工程造价，又可让工程交易从隐蔽走向公开，从分散走向集中，一定程度上遏制了权钱交易。

　　然而近年来，这一防腐制度在实施过程中产生了诸多问题，成为滋生腐败的高危地带，严重违背了制度本意，业已引起了国家高层的注意。今年7月9日，中办、国办印发《关于开展工程建设领域突出问题专项治理工作的意见》，将规范招标投标活动及其监管作为重中之重。

　　招标投标，舶来品的植入背景

　　招投标是个舶来品，200年前西方就有，最早起源于老牌资本主义国家英国，世界上许多国家都为其立法，并成立专门机构。在西方，招投标是一项成熟的制度，法律法规完善，不仅在公共采购领域被普遍推行，也得到了私人企业的广泛运用。

　　招投标进入中国是在上世纪80年代初，因世界银行提供贷款要求对我国大型项目进行招标采购，促使引进了这一制度，但最初只是停留在纸上的一个概念。在曾经很长一段时间，工程包给谁做，只需要领导干部打个电话，批个条子，甚至一句话，正所谓“不找市场找市长”，行政权力直接插手工程项目，产生赤裸裸的权钱交易。于是，包工头与官员的“腐败联姻”，成了上世纪90年代领导干部腐败的重要形式。

　　由于行贿大大增加了工程成本，只有靠偷工减料、以次充好来赚取利润，于是，一个个触目惊心的“豆腐渣工程”在10年间不断跨塌。重庆綦江彩虹桥3年坍塌、死40人，耗资3.8亿的云南昆禄公路，开通18天便路基沉陷、路面开裂……

　　与此同时，如交通、水利、建设等大权在握、工程频繁的重点行业部门，工程上马，干部下马。据报道，仅交通系统全国就有13个省的26名交通厅厅局级领导栽在工程上。

　　在这样的背景下，强制招标走进了历史舞台。

　　公正择优，抵御腐败的健康基因

　　10年前，我国正式颁布实施《招标投标法》，明确了强制招标的范围，包括大型基础设施、公用事业和使用国有资金投资的项目，以及国外贷款或援助项目。而招标规模的标准则由各省自行规定，有的是施工单项合同估算价200万元以上，如四川、山东等；有的是100万元以上，如湖南、河南等。而地方在具体执行时又有相应的规定。

　　据不完全统计，建设、交通、水利等行业项目招标率均达到或接近100%。

　　同时，政府退出了“裁判员”身份，法律减少了一系列行政审批事项和环节，取消了议标，清退了评标委员会中的行政监督部门人员，让招标代理机构与行政机关彻底脱钩……

　　尽管时间不长，但是招投标制度业已形成了一套法律体系，目前各地各部门出台了近30部地方性法规和数十部国务院、部门规章、地方政府规章，规定细化到招投标程序的每一个环节，不同程度地预防了工程中权钱交易、行贿受贿等腐败现象的发生，全国有形建筑市场日趋规范。

　　“招投标最大的特点是公开、公平、公正与择优，通过市场竞争机制优胜劣汰，使先进的生产力得到充分发展，从而在提高经济效益、保证项目质量的同时，保护了国家利益与社会公共利益。”采访中职能部门官员普遍认为。

　　据测算，通过招标节约的建设投资一般在10~15%，工期缩短10%。如乌鲁木齐-奎屯高速公路通过公开招标，中标价比概算节约4.3亿元，节资率达18%，工程合格率100%，优良率97.1%。

　　另一方面，由于招投标活动不受地区和部门的限制，除经批准采用邀请招标外，大量的国有投资项目都必须实行公开招标，打破了长期以来形成的条块分割、地方封锁和部门垄断，在一定程度上也给企业提供了平等竞争的环境和机遇。专家学者认为，招投标让一些企业不得不告别过去依靠行政分配任务的时代，只有不断提高自身优势，才能在开放的市场求生存，招投标让市场竞争意识深入人心。

　　暗箭难防，龙种变异成为跳蚤

　　随着反腐败斗争的深入，腐败形式也不断翻新。原本是防止腐败有效手段的招投标，在一些地方的“操作”和扭曲下屡屡失效，甚至沦为非法交易的合法外衣。

　　国家发改委主任张平曾指出，目前招投标领域存在的问题，包括市场主体不规范、围标串标、弄虚作假、转包和违法分包；部分招标代理机构恶性竞争，与招标人或业主串通；少数评标专家不独立、不公正履行职责等等。

　　项目业主(招标人)、招标代理机构、投标企业(投标人)、评标专家及履行监管职责的职能部门是一次完整招投标涉及的5方当事人，分别扮演着5种角色，夹杂着市场利益、行政权力、监督职责、专业技术与职业道德等各种考量，公权与私利交织，公心与私欲较量，让招投标成为利益各方或相互勾结、或明争暗斗的“主战场”。

　　在最近四川查处的汉源永定桥水库主体工程C1标段串通投标案中，面对2.9亿元工程的诱惑，项目业主、机构、投标企业和评标专家沆瀣一气，违法操作。业主代表、汉源县副县长、永定桥水库管理局局长兰绍伟，先后从招标代理机构和投标企业收受贿赂58.5万元，为几家投标企业如何围标出谋划策；借牌的招投标代理机构，在业主的指示下，充当串标中介；评标专家收钱后替业主卖命……一幕幕黑色交易让本该择优成交的评标活动沦为“择贿成交”的闹剧。

　　可见，实行招投标制度后，行政权力的非法干预并没有因此完全收手，相反，从公开走进更加隐蔽的幕后，手段也更具迷惑性。

　　一位监督部门资深官员告诉记者，行政权力非法干预招投标不一定都存在权钱交易，比如有的领导干部片面追求经济增长和政绩，以发展经济、招商引资、改革创新等为由，仓促上马，实施边立项、边、边施工的“三边”工程；有的是对招标意识淡薄，以项目应急、特殊或保密为理由，将必须招标的项目确定为可以不招标的应急工程。

　　但更多干预插手的背后，是领导干部深陷非法利益格局的现实。一些官员借用职权的影响力，成为操纵招投标结果的幕后黑手，项目业主、投标企业、中介机构、评标专家甚至监管人员，都成了其布局的棋子。比如受贿近千万元的杭州西湖区建设局副局长吴少雯，凡遇招标，便运作如何让自己选定的投标企业“突出重围”，一些围标串标和排挤竞争对手的“高招”，都出自这个幕后“高人”之手。当然，他对招投标的浓厚兴趣，最终转化为工程结算款一定比例的“好处费”。

　　近年来，领导干部插手招投标的花样不断翻新。有的打着时间紧、任务重的幌子，以“领导交办”代替规定动作；有的直接确定受自己控制的招标代理机构，让其代为出面运作；有的在各种不同场合向相关人员暗示自己的意图；有的干扰和阻挠招投标违法案件的查处；有的授意业主设置苛刻条件逼迫中标企业放弃。如某县一建筑公司中标后想退出，因县委书记运作其哥们的工程队投标失败，于是授意业主放出话来：做了也拿不到工程款，威胁其卖标；有的官员甚至干扰评标现场。原西部某县级市副市长，在评标专家对某公司报价进行激烈讨论时，违规进入评标现场，数次打断专家讨论，发表个人意见，慑于其权势，专家不得不屈服，让副市长推荐的公司中标。

　　权力的胡作非为，造成了工程建设市场更大的混乱，让这个领域成为近年来腐败问题最严重、最突出的高危地带。

　　巨大的利益蛋糕，巨大的操作空间，使一些参与建设项目招投标活动的四方(招标人、招投标代理、投标人和评标专家)在其中进行利益博奕，一场本该公平公正的竞争，成了各方乌烟瘴气的混战——

　　四方之乱

　　文_本刊记者 孟盛

　　项目业主：权力寻租的伎俩

　　“眼下扩大内需工程，要求程序不减、时间提前，公开招标耽误工期……”某县水利工程建设项目业主、县水务局副局长王某向记者抱怨。

　　在基层，这样的论调并不少见。现实中，一些基层单位业主认为招投标劳民费时，碍手碍脚，所以总是千方百计弱化招标程序。

　　某省一政府工程项目业主透露，要回避招标的手段很多，常见的一招是“肢解”项目，该省规定单项合同估算价在200万元以上的政府项目都必须招投标，那么就将200万元的项目拆分，化整为零，或者故意瞒报工程数量，少报多建。

　　如果主体工程实在避不开招投标，那就留一手，将大量工程，附属工程和都不纳入主体一起招标。“甚至还有故意把工程拖延到招不成标的情况。”他说。

　　“其实，一些业主用堂而皇之的理由规避招标，其真实目的就是想直接把工程包给关系户。”某市监察局副局长武强告诉记者。

　　武强透露，一些业主甚至直接付费给招标代理机构伪造相关资料和手续，做出“已招标”的假象应付上级部门检查。

　　然而，大多数“有想法”的业主则选择了更为“保守”的方式——与投标人(投标企业)、招投标代理机构共同操纵招标过程。

　　一家代理机构老总黄青向记者揭露，他在争取某县一改造工程的招标代理中，项目业主的主事官员主动给他联系，承诺只要他能配合运作其兄弟的工程队，就能找关系让他代理，事成后还可返工程总款的3个点子。黄青不愿搅这滩浑水，结果不言而喻。

　　更普遍的情况是，业主不必到处寻“买家”，许多投标企业会争相前来“勾兑”。业主则暗中助力，手段花样百出。

　　有的为暗中勾结的投标人量身定做招标文件，提高技术标准和资质要求，“明明只需要施工企业二级资质的，却故意提高成一级。让勾结的工程队借到一级资质，以此排除大量竞争对手。”黄青透露。有的提前泄露招投标一些需要在开标前保密的事项，有的在本该业主回避的开标现场千方百计干扰……面对广泛采用的“经评审最低投标价法”，为了让关系户中标，有业主甚至承诺在合同履行过程，通过虚增工程量和变更设计等，让中标企业“低价中标高价结算”。

　　万一暗箱操作失败，这类业主就会在合同谈判阶段故意刁难中标人。“要么附带极其苛刻的条件，要么威胁不拨付工程款，甚至故意要求中标人垫巨资或交巨额保证金，以此吓退对方，逼迫其‘卖标’。”黄青叹道，“所以，我感觉某种程度上，一个项目最终拿给谁做，业主这个角色太重要了，或者说业主背后一些领导的意图才是关键，招投标只是一个幌子。”他大呼这个行业“水很深”。

　　然而，一路面工程项目业主、县交通局副局长李某私下告诉记者，自己也无奈，一些敏感问题，自己不该管也管不了，“每个工程队背后都有自己的靠山，谁都惹不起”。

　　利益争夺的背后暗藏权力比拼。某县一条路，L、S两包工头各请保护神，L给县交通局长送去20万元，S给市交通局长奉上80万元，双方起先互不知对方底细，在投标中各显身手、互不相让。关系捅穿后，市局立即给县局打招呼，以大权压小权，县交通局长无奈劝L放弃，L却非要硬碰硬，以失败告终。由于前期投入打了水漂，尽管县交通局长退还了贿款，L还是一气之下将两个交通局长一齐举报，这起串通投标案才浮出水面。

　　招投标代理：劣币驱逐良币

　　“业主找中介，投标人也找中介，中介是‘吃了原告吃被告’。”某县招投标中心主任陈果告诉记者，招标活动的组织者——某些招投标代理公司，已从幕后走到了前台，沦为项目业主与投标人之间的腐败掮客，“甚至有扬言可免收代理费”。

　　一家招投标中介公司老总向记者坦言，如果仅靠收取招投标代理费，公司没法运行。据了解，工程类招投标代理费，100~1000万元的项目收取1%~0.55%不等。

　　“我们做个500万的项目，才收3万，有时还收不到钱。”他说，“况且首先要取得代理权就很不容易，小公司只能捡‘渣渣单’，不搞歪门邪道没有活路。”如果代理公司参与幕后操作，按“市场价”会得3~5个点子，甚至更多，大大超过其代理费。

　　招投标中介是一个竞争激烈的市场，一个省有两三百家招投标代理机构。他透露，一些实力强、规模大、业绩好的代理机构都是从过去发改、建设、交通、水利等行业主管部门下属单位脱钩而来的，“皇帝的女儿不愁嫁”，更多的中小公司则一片混战，恶性竞争。

　　据记者了解，为了让内定的投标人中标，尽可能地排斥潜在竞争对手，目前招投标代理在制作招标文件、发布招标信息、接受投标人报名等阶段都可以耍花招。如为缩小公开范围，有的故意选择节假日在冷僻的媒体发布招标公告。

　　为排除异己，有的中介在编制招标文件时，暗中玩文字游戏，在一些不起眼的地方设置陷阱和一些细微偏差，投标人一不留神就中计，以致因标书错误被废。

　　为了在报名环节“堵人”，有的超越权限对报名企业“资格预审”，百般挑剔，找种种借口拒绝报名，甚至还有直接威胁恐吓的；有的想方设法拖延以致企业错过报名时间，有的找一些偏僻场所作为报名地点，让你既找不到地方又找不到人……而对于“合作伙伴”，则大开绿灯，甚至可以代为办妥所有报名手续。

　　“如果报名环节卡不死，那么不良代理机构就开始靠泄露报名企业信息赚钱，”武

　　强说，“投标企业一拿到手，立即可以联合其他几家实施围标串标。”

　　代理机构还有最后的杀手锏——“勾兑”评标专家。“抽取评标专家前，业主和代理机构会填写一张申请抽取专家的表格，有的中介填完后故意不离场，一看到有哪些专家来，立即通风报信。”陈果向记者谈起一次亲眼目睹中介“搞鬼”。

　　但中介也在喊冤，认为自己是“逼良为娼”。“只要代理到项目，立即会收到许多工程老板的电话要求‘合作’，威逼利诱，业主花样也多，不得不屈服。你不就范，别人争着就范，乱来的闯出来了，规范的饿死了。”代理机构老总黄青说，这个行业是劣币驱逐良币，现在把招投标的所有乱象都归结于中介，实属替罪羊。

　　投标人：疯狂混战

　　“这是一个十分混乱的行业，一旦有工程上马，施工企业蜂拥而至，围标的、串标的、卖标的、买标的，暴力抢标的、借牌围标的……已经到了逢标必串、逢标必围的疯狂地步。”某省纪委、监察厅负责招投标监督工作的明华告诉记者。他举例一次招标，报名15家，到场14家，资格审查不符废3家，复合性审查再废10家，而被废的问题都在一处，最后只剩下一家报价偏高的满足，“按经评审最低投标价法，肯定轮不到它，”他说，“明显的串标痕迹，但没确凿证据，拿他们没办法。”

　　“也有投标企业独自操作，借几家企业的牌子参加投标，”明华说，“还有的和中标企业串通，低价中标后找借口弃标，让高价者接标，双方瓜分中标价差。”

　　陈果则亲眼目睹一群投标人连续几天在茶楼开会，激烈地讨价还价拿多少钱摆平，真正想做的两家现场竞价，你1万，我就1万5。“那次有36家施工企业报名，许多都是歪货，并不是真正要做工程，就想吃串标好处费。”

　　由此业界又形成了一新兴群体，大部分是社会混混，空手套白狼，就靠借牌、挂靠到处投标赚取串标好处费，如果遇上那些对投标结果有把握、不给面子的企业，这些人则四处搜寻其违规操作的证据，进行举报投诉，“倒成了一股‘反腐力量’。”陈果调侃。

　　个别施工企业还与黑势力组织有千丝万缕的联系。“招标报名时，几个黑社会混混模样的彪形大汉往现场一站，还有哪个企业敢来？我们心里都发毛。”黄青向记者讲述了他的一次经历。

　　不管什么形式，围标、串标让投标企业攫取了巨额非法利益，业已成为工程建筑领域的毒瘤。如2007年的泉州高速公路路面工程串通投标案中，5家企业串标，事前约定补偿2%，4.5亿元的工程，串标好处费高达900万元。

　　目前，国内“经评审最低投标价法”是较为通行的评标办法。然而，一些施工企业为了中标，不惜低于企业成本报价恶意抢标。一旦工程拿到手后，这些中标企业就开始耍花招，要么以次充好、偷工减料，要么转包、违法分包，要么就在合同执行阶段“勾兑”业主，通过变更设计、增加工程量“高价结算”，若被拒绝，不惜上演雇来社会闲杂人员扮成农民工或上访户纠缠业主单位领导的闹剧，反正软磨硬缠，直至业主妥协。

　　在工程建筑行业流行这样一句话：一流队伍中标，二流队伍进场，三流队伍施工。

　　由于业界普遍没有严格执行压证施工，低资质的施工企业借牌、挂靠高资质条件企业牌子参与投标或比选已经成了业界“潜规则”。“目前施工单位十有八九都是挂靠的，只需缴纳3%~5%的管理费，甚至还有专门靠出借企业资质收取管理费的‘空壳’公司。”建筑行业资深人士余谦揭露，“中标的是大公司，结果真正施工的从项目经理到施工人员，全部换成另一套人马。”施工队伍“大企业中标、小企业施工；外地企业中标，本地企业施工”的局面屡见不鲜，给工程质量带来很大的安全隐患。

　　据余谦透露，某地为杜绝借牌现象，要求开标时项目经理必须到现场亮证，结果逮住两家投标企业的冒牌项目经理，当场废了两个标。但对策层出不穷，当地投标企业开始雇请合格的项目经理出场，出场费高达一次数千元。

　　“至于提供虚假业绩、资格、资信证明更是司空见惯，”余谦透露，“有胆大的还敢用假证、假印章参加投标，弄虚作假到了疯狂的地步。”

　　评标专家：潜伏着悄悄“干活”

　　开标前半小时，75岁的评标专家张永鸣收到语音信息，立即动身赴邻市参加评标。经过长途奔波，一脸倦容的他颤巍巍地来到开标现场。打开厚厚的投标文件，还来不及细看，另4位专家在随手翻了翻各家资质后，直接挑出报价最低的企业——“就它了！”张永鸣立即附和同意。随后评标结束，他领了400元评标费后离开。

　　“这样‘出工不出力’的专家不在少数，敷衍了事走过场。”某市纪委副书记、监察局长陈一平对某些专家“走过场”深恶痛绝。

　　按照目前法律规定，全国公开招标评审制度均采用专家评标制，即在开标前规定时间内在评标专家库中随机抽取5名专家组成评审委员会。在实际操作中，错评、漏评、评标失误等现象层出不穷。

　　县招投标中心主任陈果告诉记者，专家“懒政”算小节，真正棘手的，是专家被业主、投标人或中介收买后，成为其操纵招投标最厉害的工具。这也是近年来招投标领域违法违纪呈现的新特点，违法主体从勾兑领导干部直接包工程转为收买专家。“不仅一步到位，成本低于围标串标，还披上了程序合法的外衣。”

　　由于目前专家评标制存在一些漏洞，导致投标人能够轻而易举地勾兑专家，而一些专家职业道德沦丧，为了一点蝇头小利置国家利益于不顾，其“以权致富”心态与投标人一拍即合。

　　“一次我参加本县一广场绿化工程，5家投标，前4家都被专家找出各种各样的小毛病废掉，独不对最后报价偏高的这家挑刺，让其顺利中标。明眼人一看就懂其中有名堂。”陈果回忆，“尽管后来业主投诉，但因缺乏证据不了了之。”

　　随意压低或提高投标人评分是被收买的专家常用手法。对“自己人”，明显错误视而不见；对于其他投标人，任何一点小瑕疵都可以成为废标理由。

　　某区发改局主任郭曦说，个别专家利令智昏，甚至主动出击，向投标人索贿；由于一个地区的专家彼此都有照面，有的还互为行贿企业牵线搭桥，甚至为其串标出谋划策。

　　尽管临时抽取专家环节的程序严之又严，专家信息上只有编码没有人名；到达评标现场时间被卡了又卡，还有监管人员现场监督。但是，只要有心勾兑，投标人总能在评标前拿到专家名单。

　　“其实，我们一直在程序设计上堵漏，但防不胜防。”某省纪委、监察厅负责招投标监督工作的明华感叹。

　　比如最容易出问题的抽取专家环节，最开始是电话通知专家去哪个地方为哪个工程评标，这样的程序设计，有明显漏洞让几方串通。随后，改为自动语音留言，专家根据电话语音提示，回复能否参加对应的电话确认键，只知评标地点，不知评标内容，而评标现场掌握的仅专家编号、身份证号和单位，这样即使拿到了名单也不清楚到底是谁。

　　然而，这个办法很快失效。因为虽然一个省的专家库人数庞大，但不同的专业领域相对就少，并且不同地方和投资规模的项目抽取专家的范围不同。一般1000万元以上的在省库抽取，500～1000万元的在片区库抽取，500万元以下的就在当地市分库抽取，越往基层抽取专家的范围越窄。据了解，一般地级市专家就七八十名，县上工程建设类也就10名左右。

　　“这就意味着，越是基层，专家们大都对当地施工企业相当熟悉，有的私下交往密切，而专家编码是一一对应的，哪个编码代表哪个专家，久而久之业内人士心照不宣。”陈果透露。

　　后来为堵住漏洞，编码改为每次抽取都不一样的验证码，并不再显示专家单位，这样在一定程度上防止了现场泄露专家信息，但治标不治本。明华告诉记者，由于一定专业领域专家人数有限，而评标、投标的两方人员没有实现真正的隔断，一些企业长期“感情投资”，给专家发“固定工资”，逢年过节送钱，关键时刻不用“临时抱佛脚”。据他透露，某个专家每月可拿到几家企业的“包养费”高达10多万元。更出现过财大气粗的企业在评标前叫嚣：全片区评标专家全都搞定！

　　“专家评标的自由裁量权太大了！”采访中，监管部门官员普遍认为。

　　按照相关规定，专家独立评标，无论是监管机构、现场监督人员或者业主都不能干预，而对评标结果，也没有一个事后评价机制。所以若没有投诉，没有查实串通投标案件，监督部门对评标结果的公正性、合理性和准确性很难判别。“这也是招投标监督工作难以触及的核心问题。”陈一平认为。

　　这种评标方式让开标现场的监督流于形式，即使监督人员看出其中有明显的操作痕迹，也因缺乏确凿证据而变得无力。陈一平讲到，一次市政工程招标，有消息传一家投标企业用10万元把所有投标人买断，并已提前买通专家。开标当天，果然有几家投标企业缺席，有几家迟到；专家在评标时，直接指着投标文件的某页说：“这里有问题”，然后迅速将其他投标人一一废掉。

　　目前，对专家的约束基本靠自律。“然而，这些评标专家素质参差不齐，有的是行业翘楚，有的也是徒有虚名，社会关系复杂，鱼龙混杂。

　　各地发改部门对评标中心专家库管理松散，既缺乏政策、业务上的指导，新知识新技术的集中培训、定期考核等，也疏于监督，缺乏一个专家评审业绩考核体系，对经常出现评标失误的专家无责任追究制度，对那些有违法违规行为的专家无强有力的惩戒措施。

　　“没有配套的、有针对性的约束机制和监督办法，所以一旦进入专家库，除非因案子被牵扯出来，基本上高枕无忧。”区发改局主任郭曦说。

　　而这些疯狂都掩盖在合法合规的程序之下，极具隐蔽性，造成了目前愈演愈烈的混乱态势。

　　问诊招投标

　　◎文_本刊记者 孟盛

　　九龙治水

　　管招投标到底是哪些部门？发改、建设、水利、交通、经贸、铁道、民航、信息产业、商务部门。由于招投标没有实行属地管理，于是设定了多个管理主体，9大部门都有管理权。

　　“九龙治水反而治不好水，管理部门过多、管理口径不一致、监管部门定位不准等问题多年来一直困扰着招投标。”某省发改委政策法规处的一位官员告诉记者，九龙治水导致政出多门、职能交叉和行业垄断，缺乏一个统一、权威、强有力又没有利益纠葛的综合管理部门与执法主体，很难形成合力。

　　按理说，国家发改委对招投标最有话语权，但就其指导和协调全国招投标的职能，除了发文管各部委建章立制和“对国家重大建设项目工程招投标进行监督检查”，就是在部委制度冲突时予以协调。

　　按照现行的职责分工，对于招投标过程中出现违法活动的监督执法，由其行政主管部门负责。但行政主管部门往往既要对本行业招投标活动进行管理，又实施具体监督，有的还是招标项目的实施人，甚至还是招标代理机构的“婆婆”。“运动员”、“裁判员”、“行政主管”集于一身，自己怎么打自己的板子？

　　一些行政主管部门，在利益问题上越位，在监督问题上缺位，在协调问题上退位，在管理问题上不到位。

　　针对机制体制的弊病，各地进行了一些创新，如四川率先成立了招投标监督委员会，组织协调各有关行政主管部门，办公室设在省纪委、监察厅，独立运行，大大加强了招投标监督力度。湖北、深圳、苏州等省市也进行了创新，有的成立了专门的招投标管理局，明确权责；有的建立了统一的招投标平台，实现“管招分离”；有的建立网上监察系统……这些探索都为下一步的改革提供了有益参考。

　　在国家层面，今年以来国家发改委会同监察部等11部委，进一步发挥招投标部际联席会议机制作用，建立统计制度，健全相关法规文件制定事前协商机制和事后审查机制，行政监督机制和举报投诉机制等；并将尽快发布推行电子招投标政策办法和技术标准，推进建立统一规范的工程建设有形市场。

　　规则缺陷

　　婆婆太多，自然各有一套标准。虽然国家只有一部招标投标法，但各地都有相关地方法规和规范化文件，各个行政主管部门也有各自的规定。政出多门、规章制度过于分散，导致有法可依却无从执行。

　　名目繁多的规章制度让招标人、投标人和招标代理机构如云里雾里，各行业监管部门也只知闭门造车。更为复杂的是，为了经营“自留地”，一些行政主管部门把本部门利益塞进各自颁布的规章制度中，互相交叉、条文矛盾、规则不统一，造成“法规打架”的尴尬局面。

　　由于招投标在全国没有一个统一规范的模式，各地对招投标的规定也不一，有的与国家法律规定相悖，造成上位法和下位法的不一致，让游戏规则变得不统一、不严密；有的地方保护主义盛行，通过“土政策”排斥外来竞争者。

　　比如根据《招标投标法》和《工程建设项目招标范围和规模标准规定》，明确了必须采取招标方式发包的工程具体范围和规模标准。然而，有的省市以部门文件缩短了法定招标时间，有的甚至以厅长办公会会议纪要的形式，采取续标的方式指定施工单位，这些都是明显与国家法律法规相悖的。

　　而一些地区或部门，为确保本地、本系统企业中标，用资质审查、限制信息发布地点和范围、制定不公平的评标标准等手段，排斥外地或外系统的投标人。比如设置要求投标人必须在当地注册分支机构，投标时法定代表人必须亲临现场、指定当地招标代理机构等限制条件。

　　规则的缺陷还在于现行法律法规不健全、不完善、不配套，条款中有明显漏洞。有的是规定模糊，比如对邀请招标，《招标投标法》第10条规定：招标分为公开招标和邀请招标，并对这两种招标作了简要解释，却没有具体标准，由于缺少限制性条款防止邀请招标的任意扩大，无疑使招标投标方式在法律上留下一个“活口”。

　　有的虽然规定了哪种行为违法违规，却没有相应的处罚条款。“《招标投标法》中虽然对评标专家、代理机构违规处罚等有规定，但操作性不强；而对串标围标、挂靠投标、低价抢标和违法转包分包等行为也无具体规定。”采访中监督人员普遍认为，这已成为目前招投标监督工作最大的障碍，即使查出问题，也很难认定和处理。

　　制度缺陷让法律的高压线变为弹簧线，招投标渐成“违规者众、受罚者寡”的怪圈。

　　“中国现在最大的危机是信用危机”法学家江平在其演讲集《我所能做的是呐喊》中疾呼。对市场经济而言，信誉越高，风险越小。招投标作为市场配置资源的选优机制，是建立在诚实守信的市场环境前提下的。当前招投标领域信用缺失、诚信体系不健全也是其乱因之一。在巨大利益的诱惑下，诚信被排除在恶性竞争的规则之外，造成“劣币驱逐良币”的环境。“撑死违法的，饿死守法的”，借牌、挂靠、串标、围标、买标、卖标、恶意抢标等各种投标人失信行为如脱缰野马，难以制服。

　　此外，缺乏失信惩戒机制也让失信者更加肆无忌惮。比如在一些地方，专家违法行为暴露后，至多清理出库，本人既不会得到法律惩罚，也不会受到所在单位的处罚，有的甚至过了“风声”又入了库，即使处罚严厉如“终身禁止评标”，比起其违规回报也无足轻重。再比如投标企业违规，象征性的经济处罚或行业内通报批评都显得不痛不痒，如果逗硬将其终身禁入，那还敢行贿吗？

　　要么对失信者难以有效监督，要么违法违规行为处罚难以到位，违法的低成本与中标的高回报形成了鲜明对比。

　　值得一提的是，去年国家发改委、工业和信息化部、监察部等10部门联合出台了《招标投标违法行为记录公告暂行办法》。这种“一地受罚，处处受制”的失信惩戒机制如果能够在各地逗硬执行，将成为构建招投标诚信体系的重要部分，也将在一定程度上遏止腐败链条的源头环节。

　　监督困扰

　　由于招标投标法没有对招投标行政监管体制作明确界定，导致监督乏力，往往有处罚权的部门没监督权，有监督权的没处罚权，监督与处罚的脱节，难以形成威慑力。

　　面对招投标合法程序被演变为“合法化暗箱操作”，让监督停留在程序与形式上很难到位。

　　“由于招投标中违法违规行为的普遍性、隐蔽性与多变性，使得发现问题相当困难，各个主体都是私下交易、暗中勾结，在开标现场往往看到的都是合乎法律与程序的，所以即使有怀疑，也很难证实背后深层次的问题。”一位市纪委副书记、监察局长认为。

　　责任难追究的困扰由来已久。“行政职能部门取证谨慎，有的是因千丝万缕的联系而手软，有的是担心行政诉讼，所以往往都是在纪检监察机关查实案件后再作出处理。而对我们而言，调查取证太艰难了！”他感叹。

　　监察机关对招投标的监督，应该是对参与招投标的机关、公务员和行政机关任命的其他人员的监督。然而，现实中一些地方混淆了纪检监察机关的监督与行政职能部门的监督，强调前者，弱化后者，把监督职责都推到纪检监察机关，导致一些新的问题。

　　“要开标了就请我们出个人参加，事后签个字，证实程序的合法性，日后出了问题，往往成为‘挡箭牌’。”他说，“我们坐在台上，两眼一抹黑，根本搞不清楚这一帮人背后的动作，还得为违规操作作嫁衣裳，这叫什么监督？！”

　　当以合法程序作为遮羞布时，对招投标案件的查处也变得力不从心。据悉，目前招投标案件的查处，主要依靠投诉或举报获得线索，而监督的主要手段，也限于处理投诉和专项检查。为什么各地查处的招投标案件相对较少？一些监督者认为，因为实名投诉要求盖法人印章，所以许多投诉或举报的材料很难有程序以外的确切证据。从表面看都是程序上的细枝末节，也难以引起领导的重视。然而，大量深层次的问题正是在这些合法程序掩盖之下。

　　有的为了部门利益放弃监督，推拖绕躲；有的失职渎职，怕影响工期，承担政治责任，看到问题也不制止、不报告、不纠正；更有的深陷非法利益格局，与违法者同流合污。

　　也有监管人员大呼无奈。一县发改局主任告诉记者，他不想干了，干了9年没提拔，坚持原则得罪了不少领导，还曾因一次“没领会”县上领导的意思，拒绝在招标文件中有意提高投标企业资质，被取消了“执法先进个人”。

　　“这个行当‘水太深’，涉及重大利益，越往基层矛盾越集中，每个分管领导都有想法，都想插手，监管部门太为难。”他感叹，“所以我承受了太多非议和压力。”

　　可喜的是，今年以来，国家发改委会同8部门联合对工程建设招投标监管进行了统一部署，推动《招标投标法实施条例》的尽早颁布。据悉，9月已向社会公开征求意见，并争取于2010年提交国务院审议。该实施细则将统一各地各部门招投标规则，大大增强法律的可操作性。“一剑封喉，让那些投机分子没有法律空子可以钻，让违规违法者受到严惩。”业内人士普遍认为。

　　与此同时，监察机关也将加强对招标投标执法活动的监督，严肃查处领导干部利用职权违规干预和插手工程建设招投标，进行权钱交易、失职渎职等违法违纪行为。(本专题涉及采访人物皆用化名)

　　招投标制度明明是用来遏制腐败，却因再造制度设计本身的缺失、执行的走样与监督的缺位，反而衍生出一系列新的腐败问题，令人由此反思当前治典频切、腐败频仍这一尴尬现象。

　　反腐败制度之刚性缺陷

　　◎文_毛昭辉

　　推进反腐倡廉制度创新，是加快“惩防体系”构建的重要途径。遵循这一思路，近年来国家出台了不胜枚举的反腐倡廉法规制度。我们乐观主义地期望通过反腐败制度的系统推进和重点突破，有效遏制腐败的高发势头。客观而言，腐败行为并未有所收敛，腐败与反腐败依旧存在着“平行线现象”，腐败行为总体趋于高位频发缓慢增长的趋势。故此，我们不得不反思在期望颇高的反腐败制度推动下，反腐败的成效为什么却令人失望，是什么原因导致了反腐败制度功能上的弱化？

　　公共权力的“公地悲剧”

　　众所周知，公共权力的利益属性决定了其行使必然能够带来收益。尤其是高层腐败，利益实现的途径主要通过利益输送和利益交换，行贿者获得了管制资源，受贿者获得了经济利益。利益交换的双方实现双赢，而受损害的却是无明确权属的“公共利益”，如招投标中的所有者缺位，招标人均不是真正的主人，所以经常会出现这样一个现象：花国家的钱，办单位的事，肥个人的腰包，而政府介入微观经济太深也必然导致“公地悲剧”，一旦维护“公共利益”的监督体制出现失灵，腐败行为蔓延将成为必然。

　　在这里，公共权力的异化似乎成为那些拥有权力的贪欲者的公地，他们千方百计寻找制度存在的漏洞和不足，融解反腐败制度的强制力和惩戒力，并尽可能扩大权力的边界，尤其是以“潜规则”的方式对抗公共权力的正当行使。而我们绝大多数的制度设计均采取公权力制衡公共的治理模式，必将受到公权力利益属性的桎梏。

　　制度之制度的缺失

　　制度之制度，就是界定游戏规则的游戏规则。

　　招投标制度本身是一种直接调整招投标行为的制度，而规制招投标制度的法律体系则是制度之制度，而规制法律制定和实施的宪政制度则是更高层次的制度之制度。如果深层次制度不完备，浅层次的制度功能必然受到削弱。

　　以党政问责制为例，由于现行的法律制度缺乏社会民主监督的法律框架，故党政问责更多的体现为“同体问责”，其功效自然大打折扣。

　　再如党的巡视制度，无疑是强化对第一把手监督的有效制度。但是，如果党内民主制度不能真正成为党的生命，成为贯穿监督始终的准绳，那么这种自上而下的监督模式的作用，只能建立在上下级党组织之间不存在利益关系。因此，当我们竭力通过制度构建，堵塞漏洞时，却发现制度之制度却存在致命缺陷，甚至违背宪政理念，而我们又束手无策，那将是令人沮丧的。浅层次的制度变革往往可以通过社会精英和威权政府迅速实现，而深层次制度变革将是艰难而漫长的过程，尤其是涉及政治体制层面的制度改革更是如此。

　　强势利益集团导致制度目标偏离

　　制度的有效性取决于制度设计目的与实现目标的吻合程度，而目标能否实现取决于路径。制度演进的方向与一个社会中利益集团之间的博奕过程及结果相关，制度演进的方向往往是由社会中处于强势地位的利益集团决定的，权力设定上有利于本部门利益。

　　由此可见，当前诸多反腐败制度的效能最终衰竭，并不在于制度本身目标设计的不科学，而是在目标实现过程中偏离了既定的方向。当反腐倡廉建设的举措危及这些利益集团的既得利益时，具有强势地位的强势权力集团与资本集团必然以体制内的正当方式(形式合法，实质违法)和非体制内的不正当手段加以对抗。

　　在不断披露的一些制度缺失事例中，一再闪现着强势资本集团与强势权力集团之间的交易与合谋的幽灵，一些制度被实质变更的幕后推手往往是强势集团。故此，一些反腐败制度的功能衰竭就成为必然。

　　因此，制度制定的过程必须民主公开，必须符合公众的利益，不能缺少博奕过程。

　　制度边界和制度弹性难以把握

　　从制度的操作层面而言，尽可能地减少制度的灰色地带，增加制度刚性，减少制度弹性。这样做的结果却是降低了制度的效能，不利于制度资源的充分利用。

　　故此，制度边界的存在不仅必然而且必要，关键在于在制度设计中如何找到最优的制度弹性。

　　当我们增大制度弹性，腐败者在利益的驱使下，钻制度的空子，打擦边球。故此，打破闭门造车式的制度设计，扩大反腐败制度建设的民主化，也许是解决之道。