10岁的杨鹏飞，小学四年级学生，老家河南，随父母来京已有三年多的时间。
他现就读一所位于北京东部城乡结合带的打工子弟学校，“学校不太大，没有体育用品，教室里电灯也不亮堂”。此前，他已经转学三次了，往返于老家河南与首都之间。
他正准备上语文课。因为教室的暖气没有热度，他把小手缩在蓝棉服的袖口里，隔着袖子在翻书。
在这所学校里，类似鹏飞这样的孩子，有700多名，他们分别来自河北、河南、安徽等内陆省份，跟随父母颠沛流离，成为城市与乡村之间往返的候鸟，有人称他们农民工子女，也有人称 “流动儿童”。
据教育部2007年教育事业统计，在小学、初中就读的农民工随迁子女已有765万人。而有教育界学者表示，目前义务教育学龄流动儿童的数量当在1200万以上。也就是说，现在每8个城镇儿童中就有1个是流动儿童。而像上海这样的务工农民聚集大城市，每3个儿童中就有1个是流动儿童。
目前，随着中国工业化、城市化进程的加剧，统计数据显示，国内义务教育学龄流动儿童的数量当在1200万以上。
如何保证这个庞大群体的受教育权得到保障，是摆在包括中央政府和地方政府面前的一道难题。
近日，刚刚闭幕的中央经济工作会议明确提出，“要把解决符合条件的农业转移人口逐步在城镇就业和落户作为推进城镇化的重要任务，放宽中小城市和城镇户籍限制。”
同时，亦强调要“提高教育现代化水平，健全教育投入保障机制，促进城乡、区域教育均衡发展”。
本次会议上的相关表述，从某种层面上或可看出决策层解决这一难题的决心。据本报记者了解，目前正在紧锣密鼓制定当中的《国家中长期教育改革和发展规划纲要》，对此问题也有涉及。
各地尤其是东部沿海的流入地政府，也多有探索，目前较为突出的是上海模式和广州模式。
问题与对策
“两个为主”的政策特别强调流入地政府的教育投入责任和管理责任，实施过程中遭遇到颇多阻力，效果也并没有政策推出之前所预想到的那么好。
近日，新任教育部部长袁贵仁提出了义务教育工作的新目标——义务教育的均衡发展，表示要落实保障进城务工人员随迁子女接受义务教育的政策措施。
有教育界人士表示，“看来这个问题重新被决策层关注到了，或许近期会有所推进”。
其实，早在上个世纪的90年代中期，曾有一个很好的契机来解决流动儿童义务教育问题。
当时，由于执行严格的计划生育政策，中国的人口结构开始发生了较大的变化。城市适龄就学儿童数量开始减少，部分学校开始出现招不满学生的现象。1996年左右，当时的国家决策部门裁撤了大量公立学校。
但是，有一个同时出现的社会现象却并未引起相关部门的重视，那就是大量的打工子弟学校在东部沿海城市的城乡结合带出现。
“一方面是政府主动关闭公办学校，一方面是民间依靠简易厂房兴建了很多打工学校。当时的政策没有所谓未雨绸缪的预见，这是非常可惜的，”我国最早关注流动儿童的学者之一、北京市社科院韩嘉玲研究员感叹，“本来这些闲置下来的公办学校就是一个很好的资源，不用花很多的钱就可以解决流动儿童的就学问题的”。
后来，随着这个问题的严重性日益浮出水面，国家决策层开始直面问题。转折点，出现在2001年。
当年5月，国务院颁发的《关于基础教育改革与发展的决定》。其中第14条明确规定了：“要重视解决流动人口子女接受义务教育问题，以流入地区政府管理为主，以全日制公办中小学为主，采取多种形式，依法保障流动人口子女接受义务教育的权利。”
“这就是我们现在通常所说的‘两个为主’的政策，这个政策在我看来特别强调流入地政府的教育投入责任和管理责任。”华南师范大学教育科学学院教育管理研究所教授葛新斌表示。
而随后陆续出台的一系列法律法规中，也逐渐强化了“两为主”的政策方向。
比如，在2006年新修订的《义务教育法》中，在第十二条明确规定了：“父母或者其他法定监护人在非户籍所在地工作或者居住的适龄儿童、少年，在其父母或者其他法定监护人工作或者居住地接受义务教育的，当地人民政府应当为其提供平等接受义务教育的条件。”
然而，这项国家层面出台的惠民政策，在其实施过程中却遭遇到颇多的阻力，效果也并没有政策推出之前所预想到的那么好。
对于那些承担了接纳农民工子女入学重任的东部沿海各省市而言，“两个为主”的政策也令他们在谈起这个话题时往往是一肚子苦水。
以外来务工人员第一大省广东为例，2009年，全省的农民工子女数已占到了全国总数的1/3。这个规模庞大的群体，已令广东这个经济大省颇感吃力。
为此，广东省政府背负了具体的财政负担。
以广东省外来人口大市东莞为例，当地的非户籍的农民工子女占到了总数的46.8%，当地政府要全部解决这部分儿童的义务教育问题，经估算一年要投入大概80个亿。而当地2008年全市的税收是500多个亿，按照规定上缴后仅剩下200个亿。
在这200亿市一级可支配财政收入中，如果要拿出80个亿来解决流动人口子女义务教育问题，显然是不具可操作性的。
“从现实情况来看，可想而知我们作为流入地政府，身上的压力有多么大。”赖佳媛表示。
“现在的情况就是中央请客，我们地方买单。”另一位东部省市的教育局的负责人向记者表示。
就是在这样的压力之下，地方政府往往利用软性的政策予以抗衡。比如，很多地方政府采取不作为的形式，放弃对外来工子弟学校的监管和指导;或者是通过设置多种高门槛来阻挠外来工子女进入当地公办学校就学。
究其原因，有教育界人士表示，在目前“两个为主”的政策框架下，中央只是对流入地政府提出教育投入和管理上的要求，却既没有赋予其相应的财税权限，更没有给予其经费投入上的支持。这样，对流入地政府而言，就产生了明显的财权与事权的不对称现象。
“中央政府在出台政策时，不能只是强调抽象的社会价值观的重要性，无视地方政府对于利益因素的考虑。中央政府在出台好的政策的时候，都应该赋予相应的配套资源，否则好的政策也会在地方悬空了、冷冻了。”葛新斌教授总结。
如果把人口流动比作是一股不可遏制的洪流的话，东部沿海发达省份就是这股洪流涌向的地方，为了防止成为所谓的福利政策的“洼地”，各地政府都尝试着寻求符合自身实际情况的解决之道。
目前来看，珠三角地区的广州和长三角地区的上海，分别代表了解决问题的两种模式与思路。
上海模式：公办为主
只要能提供居住证或者是外来就业证明，上海的农民工子弟就能入读公立学校。
所谓的上海模式，“公办为主”和“政府主导”是两个关键词。
“上海解决这个问题，思路是公办学校尽力接纳农民工子女，大多数农民工子女就读公办学校，政府主导对农民工子女学校的改造和规范并提供持续的成本补偿。”北京师范大学袁连生教授称。
与其他东部沿海发达省市类似，上海感受到外来工大潮，也是源自上个世纪80年代和90年代初起，伴随大量农民工进城务工就业，在城市政府教育资源和制度资源没有充分准备的情况下，农民工子女教育问题逐渐凸显。
“在上海的城郊结合区县和郊区集镇，这种情况尤为明显。”上海市教委基教处焦小峰表示。
在该区域有三类人汇聚于此：一部分是农民到这里来了;另一部分是中心城区的东迁人口及购房人口到这里来了，随着轨道交通建设，城市规模的扩大，这部分人流非常大;还有一部分是当地的农民，伴随着城镇化进程，当地农民向城镇集中。
“这三部分叠加，导致了区域性教育资源不足，这些地区原有的按农民地区人口配置公办学校的校舍师资供不应求。”焦小峰还举了一个例子，上海市松江区有一个九亭镇，这个镇大概有3.5万的户籍人口，有6.5万的购房人口，还有12万的外来人口。这个区学校原来按照户籍人口配备，大概配备了7所学校，现在远远不够。
为了解决农民工子女大规模涌入所带来的诸多问题，2008年上海市教委一口气颁发了5个文件。这些政策性文件包括《关于进一步做好本市农民工同住子女义务教育工作的若干意见》、《关于继续做好本市农民工同住子女进入义务教育阶段公办学校就读免借读费工作的意见》等。
在农民工子女招生入学方面，上海市政府在现有的户籍政策空间内尝试了一些新的探索。“只要能提供居住证或者是外来就业证明，二者居其一即可，他的孩子就能入读公立学校。”焦小峰表示。
政策闸门一打开，众多来沪打工的农民工子女纷纷入读当地的公立学校，目前已达整个在沪外来农民工子女人数的67%。
与之相应的是，上海农民工子女享受免费义务教育的比例也水涨船高。
当地教委提供的相关数据显示：2007年这一比例为57.1%，2008年则升至74.36%，2009年则达到了92.7%，较两年前增加了17万余人。
“大概到明年秋季开始，上海所有的农民工子女都可以进公办或者政府委托的民办学校来免费就读，这是我们现在所做的工作。”焦小峰称。
除了公办学校大力吸纳农民工子女入学之外，上海市还采取政府购买服务的方式，委托民办学校招收农民工子女，政府给予基本补贴，学校不收费，使农民工子女能免费在这里就读，“这大概吸收了25%左右的农民工子女”。
据熟悉情况的上海市人大代表、外来务工人员子女教育专业委员会会长周纪平介绍，2009年上海政府购买服务的标准按照小学生一年1500元来计算的，同时要求各区能够提供相应的配套资金。
“当时市里面希望区政府能够相应给出配套资金的，现在来看财政情况有困难，就不提这个话，只是期望区一级政府能够按照教育成本，能给多少就给多少。”周纪平表示。
由于是政府出资购买，就必然存在着一个出资方监管的问题。为此，上海市教委与相关的民办学校都签订了协议，对其所提供的服务进行一系列的考评。
具体的考评标准包括：(1)民办学校的财务管理方式应该与公办学校一样，由财务宣传中心统一管理;(2)要建立健全财务管理制度;(3)由物价部门来核定办学成本;(4)区县要对跨学校预算经营情况进行监控;(5)国有资产管理要分类登记，最好由区县教育局出纳，并且这个学校要有法人资质。
“这些都是国家的钱，怎么花当然都要按规定来，绝不能落到民办学校校长自己的口袋里。”焦小峰表示。
对于上海市的做法，多位教育界人士均表示了“认可”。北京理工大学教授、21世纪教育发展研究院院长杨东平教授称，“上海此举已经使其在解决流动儿童受教育权的问题上，走在了国内很多经济发达省市的前面”。
不过，亦有专家表示，上海的做法国内其他省市“很难效仿”。
这位专家给记者透露了一组数字，2008年上海市普通小学生的生均经费已达13016元，而同期贵州省的小学生均经费仅1852元，就连财政收入位居全国首位的广东省也才不过2470元，不到上海的生均经费的五分之一。
“地方政府想要包下来，需建立在强大的地方财政收入基础之上。”该专家表示。
广州模式：依靠民办学校
公办校接纳的农民工子女比例低于50%，多数就读于民办学校。
与上海市“公办为主”的思路不同，位于珠三角区域的广州市，其吸纳流动人口子女的“生力军”则是当地的民办学校。
据出席“中国城市民工子女义务教育及财政保障国际研讨会”的广州市教育局基教处处长周伟锋介绍，2008年广州市有流动儿童近47万人，其中仅有19万在公办学校就读，剩下的29万人都在民办学校上学。
“我所调研的结果是，在广州的情况是公立学校就读的农民工子女是非常少的，可能在25%左右，远远达不到‘以公立学校为主’的要求。”华南师大中小学校长培训中心王红教授称。她正在进行一项名为“广州市农民工子女义务教育经费保障机制研究”的课题。
而有学者归结“广州模式”的特点，主要体现在：公办校接纳的农民工子女比例低于50%，多数就读于民办学校;政府对于农民工子弟学校提供较少的财政补助。
政府“撒手不管”，究其原因，作为主管部门的负责人，周伟锋把问题归咎于一些客观因素上，比如来广州市的务工农民子女基数大，而且增长较快，目前公办学校的接纳能力有限，要一下子完全解决不太现实。
此外，由于来广州市务工农民子女的流动趋势较难预测，也造成对学生规划、建设和招生很难定出合适的计划。
不过，周也坦承，农民工子女难入公办学校，地方财政压力问题是“主要原因”。
目前，约有19万的农民工随迁子女进入广州市的公办学校，其所产生的经费如教师的工资、公用经费、基建费用等给广州市区两级财政都带来较大的负担，特别是有些区的财政。“单这19万在公办学校就读的学生，今年免收义务教育阶段的学生学杂费就达2.69个亿。”周伟锋表示。
另一位广州教育界内部人士近期曾就此问题展开调研，也从侧面印证了周的观点。
据她介绍，广州市政府原来也曾经提出跟各区县大家共同分担农民工子女入读公办学校的成本，在市里面开会讨论时，各区负责人都表示同意，举手赞成。但是政策一到真正要落实的时候，各区县的主管领导谁都不签字。
“开会的时候不得不同意，但是真正要出钱的时候，他就要考虑到自己的利益了，毕竟要掏出来的不是一个小数目。”该内部人士表示。
另外，还有一个问题也困扰了地方教育部门的决策者，这就是新学校的兴建。
“现在哪怕你给我再多的钱，也不可能马上征地马上盖学校，这是一个很实际的问题，特别是在中心城区，土地问题非常难解决。” 周伟锋称。
面对这样的城市发展现实，广州市选择了发展多元化教育来满足社会对于教育的需求。
不过，当地民办学校的校长抱怨，同样受政府委托、承担义务教育任务的民办学校并未分享到政策的好处。而恰恰是这些学校，接纳了3/4的农民工子女就读。
广州信孚教育集团的董事长信力健，就对现行的一些政策颇有微辞，他呼吁政府应该放手让民办教育来做事情。信所在的教育集团是目前广州规模最大的民工子女学校，现在差不多有四千多名学生在此就读。
在信力健看来，有些地方教育主管部门制定的规范，与民工子女学校的实际情况之间存在着冲突。
“举个很简单的例子，教育局要求学校里面学生的流转率要达标，按照现行的标准，基本上就是要学生不流转。可是接受农民工子女的学校，你怎么能要求这些候鸟一样的学生不流转呢?按照我们自己的统计，学校每年至少会有20%的流转率，所以我们的学校也就年年都不达标。”信力健抱怨道。
而多位广州当地的民办学校的校长在接受记者采访时，均表示希望政府能够提供一个更为宽松的生存空间给外来工子女读书。
路在何方?
从教育经济学角度衡量，农民工子女义务教育的全国性跨区域准公共产品的性质，要求从中央到区县的各级政府都应该分担其经费。
广州模式与上海模式，孰优孰劣，目前在教育界尚有一定的争论。但改革现行的义务教育财政体制，建立一个以流入省市政府为主的新的义务教育经费分担制度，已逐渐成为教育界人士的共识。
从教育经济学角度衡量，农民工子女义务教育的全国性跨区域准公共产品的性质，要求从中央到区县的各级政府都应该分担其经费。
“希望国家能够尽快建立义务教育经费财政分级和国家支付的相关方法，根据农民工子弟入学的地域转移，由国家、省、市区之间按成本分比例进行分担。” 广州市教育局基教处处长周伟锋呼吁。
有学者据此提出了自己的改革方案，其核心诉求就是：区分跨省(自治区、直辖市)和省内流动的农民工子女，建立相应的各级政府共同分担、以省市政府为主的农民工子女义务教育经费的分担机制。
“跨省流动到非直辖市的农民工子女的义务教育经费，应该由中央、省、市、区县四级政府分担。”该方案的提出者袁连生教授称。
在他看来，具体的分担模式可以由各级政府协商确定，但应该以省、市政府为主。
一种比较可行的政策选择是：中央政府负担免费提供教科书、免学杂费和50%的公用经费;省级政府负担人员经费;市级政府负担基建经费;区县政府负担50%的公用经费。
“在农村义务教育经费保障机制中，中央政府已经掌握了各省义务教育学生的信息，可以根据跨省流动的义务教育学生数量，削减其相应的转移支付资金，用于对流入地的农民工子女义务教育经费的补助。”袁连生教授表示。
而方案要求市一级政府承担基建费用，更多的是从城市规划的角度予以考虑的。
因为新学校的建设涉及到教育与城市人口布局变化和建设规划的协调，“需要从全市范围内统筹规划，最适合市一级政府承担”。
其实，在国家城市化进程当中，中央政府保障包括流动人口在内的全体公民接受义务教育的权力，已成国际惯例，我们的近邻日本就经历过这样的历程。
从上个世纪50年代开始，尤以战后复兴期为甚，伴随着日本经济的高速发展，城市化的过程也不可遏制的展开了。有数据显示，截至1960年，日本的城市化率已达43%左右。
在这样一个急剧变化的时代，很多日本农村的劳动力涌入到类似东京、大阪这样的大都市。
“当时都是一整车一整车的学生往大城市拉，他们所乘坐的火车叫‘集体就职列车’。因为是很好的劳动力，这些人被雇主称做是‘黄金蛋’。”亚洲经济研究所的研究员山口真美回忆。
这样大量的人口转移，同样也给日本的教育带来了不小的冲击。
学龄儿童规模急需扩大，大城市里面出现了校舍、教室、教师不足的情况。当时，日本曾有过所谓的“蓝天教室”，其实就是在户外上课的代名词。也有不少生活困难、离散家庭等生活压力造成长期休学(不就学)的学生。
为此，日本的中央政府采取了一系列的举措来解决上述问题。
1940年，日本出台了《义务教育国库负担法》，规定了中央财政补贴教员工资费的1/2。“这项政策，从1940年出台后，一直延续到现在。” 山口真美表示。
而针对初中等校舍建设经费的严重不足，日本中央财政拿出专项资金，补贴校舍建设费用的1/2，设备费用的1/3。在1952年修订《义务教育国库负担法》中，更明确规定了中央财政负担部分义务教育教材费。
在北京的一所打工子弟学校的墙壁上，贴着这样一幅字——“随风飘曳，黄花地丁。四海为家，落地生根。”
谁能够让这1200万株浮萍，找到自己的根?
