2001年最高人民法院公布了《关于公安机关不履行法定行政职责是否承担行政赔偿责任问题的批复》（以下简称《批复》）后，统一了对该类案件在受案问题上的认识。但如何划分行政不作为的赔偿责任，在目前审判实践中仍存争议。下面通过案例分析阐明笔者观点。

　　2002年3月2日早10点，山东某采油厂公安分局干警在巡视油区治安情况时，发现部分当地村民哄拾2号油井的落地油。鉴于该情况经常发生，公安人员遂边鸣笛边开车驱散、制止。但其中一人（薄某）仍我行我素，继续捡拾。公安人员遂将薄某连同捡拾的落地油袋一同带回分局，准备询问后作出处理。在经过薄某村庄时，薄某的亲属随车追赶。公安人员加大车速疾驶，薄某趁公安人员不备跳车，不慎头部触地死亡。薄某的亲属提起行政赔偿诉讼。

　　该案审理中，合议庭对被告带薄某去公安机关途中没有尽到合理注意的管护义务，应对这种不作为引起的损害承担赔偿责任没有异议，但对被告是承担全部赔偿责任还是部分赔偿责任，以及在承担部分责任时如何确定赔偿的份额等问题产生了较大分歧。

　　第一种意见认为，既然公安机关应当承担赔偿责任，就不存在赔偿份额的划分。这是因为，公安机关承担的是行政赔偿责任而非民事赔偿责任。国家赔偿法确立的是违法责任原则，只要违法行使职权造成损害的，就应承担全部赔偿责任。

　　第二种意见认为，公安机关应承担行政赔偿责任，但薄某系自行跳车头部触地身亡，其本身也有过错，全部由公安机关承担赔偿责任于理于情都让社会难以接受，因而主张公安机关承担主要赔偿责任。

　　第三种意见，即笔者观点，认为公安机关应承担行政赔偿责任，按国家赔偿法的赔偿标准计算，由公安机关承担全部责任的十分之三。其理由及相关理论涉及两个问题，一是对行政不作为赔偿归责原则即行政赔偿归责原则的理解；二是行政不作为赔偿责任划分的依据。现就以上两个问题分述如下。

　　一、对行政赔偿归责原则的理解

　　首先，我国国家赔偿法将违法行政作为行政赔偿责任的归责原则，并不意味着否定过错责任、无过错责任、公平原则，实行简单的客观归责主义。国家赔偿法第二条规定：“国家机关和国家机关工作人员违法行使职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”这里的违法归责原则，指的是行为违法，而不是结果违法。违法归责原则与过错原则既有区别又有同一之处。有学者指出，违法是过错的一种表现，违法责任是过错责任的延伸。在一定意义上，违法责任与过错责任在内涵与外延上相同，因为法律规范包含着国家的价值取向，过错观念已融于法律规范之中。如滥用职权的行政侵权责任，理论上普遍认为滥用职权行为是违法的行政行为。但是，这一行为的构成却不是以客观上的违法性为标准来判断的，而是以行为人主观方面的过错为标准。“违法”，意味着不符合法律所认可的行为准则，本质上应认定有过错，这与传统的有过错就有责任的观念相一致。作为行政赔偿诉讼，在实施行政诉讼法以前是由民法予以调整的。因此，以违法归责原则作为行政机关承担全部赔偿责任的理由是不成立的。

　　其次，从不作为行为造成损害的特点看，在某些案件中行政机关亦不能承担全部赔偿责任。一是行政不作为从某种意义上说，是一种消极的行政行为。行政机关不履行、迟延履行法定职责，不尽法定义务，疏于管护，其中有的是仅仅导致相对人合法权益侵害的扩大。如甲殴打乙，公安人员没有及时制止，导致乙受到的伤害加重。二是行为与损害在因果关系上具有相对性、条件性。不作为行为往往与相对人的行为或自然等因素结合才能引起损害结果的发生，也就是说，在不同的案件中，不作为行为对损害的发生所起的作用是不同的。因此，最高人民法院在《批复》中明确指出：“在确定赔偿数额时，应当考虑该不履行法定职责的行为在损害发生过程和结果中所起的作用等因素。”本案中的薄某死亡，是由多种原因造成的，或者说是其他因素的巧合，不仅仅是公安人员不作为一种行为的作用造成的，因而不应由公安机关承担全部赔偿责任。