内容提要：文章从社会抚养费的名称由来与嬗变，即从“超生罚款”-“计划外生育费”-“社会抚养费”的历史演变，分析了当代中国情境下社会抚养费的性质定位及其相对合理性问题。结合国家立法，阐明了社会抚养费的征收主体、征收对象、征收标准、征收程序以及征收管理体制的变化及其特点等。最后，对于公民不服社会抚养费征收所涉及的行政复议、行政诉讼和行政赔偿等法律救济问题作了相应的探讨。

　　关 键 词：计划生育，社会抚养费，行政收费，行政征收，收支两条线，法律救济

　　一、社会抚养费的名称由来

　　在我国过去的20多年里，尤其是在推行计划生育之初，由于计划生育工作相当难做，地方政策或立法中往往都对“超生”规定了经济限制措施。1在早期，这种经济限制措施被称为“超生罚款”，后来有的地方立法修改为“计划外生育费”2.1992年3月5日国家计生委、财政部联合颁布了行政规章《计划外生育费管理办法》，对计划外生育费的性质、计划外生育者的范围、计划外生育费的征收办法、使用范围和监督检查等进行了统一规定3.2000年3月2日，中共中央、国务院作出了《关于加强人口与计划生育工作稳定低生育水平的决定》(中发[2000]8号)，提出建立社会抚养费制度，即对于不符合法定条件生育子女的公民依法征收社会抚养费，以适当补偿因此所增加的社会公共投入4.2001年12月29日颁布、2002年9月1日正式实施的《中华人民共和国人口与计划生育法》(下称《人口与计划生育法》)首次以法律的形式规定对于不按照法律、法规生育子女的公民征收相应的社会抚养费。至此，社会抚养费征收法律制度正式确立。

　　下面让我们来简略回顾一下《人口与计划生育法》制定过程中对于是否需要规定“社会抚养费”和如何规定“社会抚养费”的情况：

　　我国自1998年底就开始了《人口与计划生育法》的立法起草和论证工作。在起草与论证过程中，针对公民不符合法律、法规规定生育子女如何处理的问题，曾有过严肃而激烈的讨论。大多数人的意见认为，对计划外生育实行经济限制是我国社会主义市场经济条件下国家推行计划生育政策的必要手段5.计划外生育孩子，违背了法律、法规关于生育数量的规定，客观上对经济和社会发展、资源利用、环境保护造成影响，加重了社会经费投入的负担，应当对计划外生育者予以必要的经济限制，作为对社会的一定补偿。所以大家普遍认为用“社会抚养费”这一名称比原来的“超生罚款”或“计划外生育费”更加确切和妥帖6.但在立法过程中对于将“征收社会抚养费”放在第三章“生育调节”还是直接放在第六章“法律责任”中 则有不同看法。有的人认为，征收社会抚养费仅仅是生育调节的重要手段与措施，不应纳入“法律责任”部分;也有人认为，缴纳社会抚养费的前提是违反了相应的法规义务，除了作为生育调节手段外，也是一种法律责任的承担方式。在法律草案第三次审议稿第二十一条中曾规定“不符合本法第十六条规定生育子女的公民，应当依法缴纳社会抚养费。”也就是说它被放入第三章“生育调节”中。但一些全国人大常委会组成人员提出，对不符合法律、法规规定生育子女的公民征收社会抚养费，是对社会公共投入的补偿，是从经济上承担的法律责任，作为法律责任加以规定更为合适。因此，全国人大法律委员会建议将这一条与法律责任一章中的第三十八条合并，规定“不符合本法第十八条规定生育子女的公民，应当依法缴纳社会抚养费。”“未在规定的期限内足额缴纳应当缴纳的社会抚养费的，自欠缴之日起，按照国家有关规定加收滞纳金;仍不缴纳的，由作出征收决定的计划生育行政部门依法向人民法院申请强制执行(建议表决稿第四十一条)”7.最终被审议、通过的法律吸纳和反映了这一建议。

　　《人口与计划生育法》第四十一条关于社会抚养费的规定，是我国最高权力机关第一次以法律的形式规定对于不按照法律、法规生育子女的公民征收相应的社会抚养费。这样从法律上将过去长期使用的名目不同的“超生罚款”和“计划外生育费”等都统一规定为“社会抚养费”，起到一个“正本清源”的作用。根据《人口与计划生育法》第四十五条的授权，国务院于2002年8月制定、颁布了《社会抚养费征收管理办法》8，进一步规定了社会抚养费的征收和管理原则、具体制度等内容。

　　从上述关于社会抚养费的名称由来与嬗变可以看出，这种看似“形式”的变化背后，其实隐含着的人们对其事物认识的变化过程，也暗含着立法者或者管理者观念的重大变化。从历史的角度进行分析，过去之所以用“超生罚款”一词，实际上是基于当时情境下的一个极为普遍的管理观念，即违反政策、违反了义务就应承担责任，那么最为简单也最为奏效的责任承担方式则首推“罚款”。所以在早期，由于当时经济发展相对落后，法制环境也较差，人们对于该问题的认识十分有限，尽管在文件中采用“经济限制措施”一词，但另一方面又大行“罚款”之风，这与当时广泛、普遍运用“罚款”手段于各项行政管理工作中有着密切关系。到了1992年前后，部委规章改称为“计划外生育费”，并明确指出它是一项为控制人口过快增长对计划外生育者征收的补偿性资金，这种认识较之过去已有进步。到最近以法律的形式正式将其更名为“社会抚养费”，则反映了随着社会的发展、时代的变革，人们对于事物的本质认识更加深刻。

　　下面结合《人口与计划生育法》、《社会抚养费征收管理办法》等法律、法规的规定和立法过程中对相关问题的讨论，拟对社会抚养费的性质、征收主体、征收对象、征收标准、征收程序、征收管理体制、相关法律救济等诸多问题进行探讨、分析与论述。

　　二、社会抚养费的性质

　　《人口与计划生育法》第四十一条(1)款规定“不符合本法第十八条规定生育子女的公民，应当依法缴纳社会抚养费”。这是我国立法史上第一次以国家法律的形式确立社会抚养费制度。那么，社会抚养费的性质究竟是什么?它同过去的超生“罚款”有何联系与区别?