——兼论政府在农村社会保障制度改革中的主导作用

　　[摘 要] 建国以来，我国农村社会保障制度的历史演变过程可以大致分为四个阶段，分别是萌芽阶段、形成和发展阶段、异常发展阶段、改革阶段。通过对历史的回顾，可以发现，政府一直主导着农村社会保障制度变迁的进程。通过对政府决策影响因素和改革背景的分析，可以得出结论：政府长期以来在农村社会保障方面的不作为状况正在改变，但是受经济因素的限制，完善的农村社会保障体系的建立尚需时日。

　　[关键词] 农村社会保障制度 路径替代 政府

　　一、本研究的缘起

　　在我国大部分农村地区，农民的基本生活保障都难以达到社会化，这是学术界的一个共识。事实上，关于农民的基本生活保障问题，我国并不缺乏制度规定，问题在于，制度本身的缺陷使得其实施效果非常差。农民的社会保障制度需求日渐强烈，但是现行的农村社会保障制度却无法满足这种需求，为了改变现状，必须对原有的制度进行改革以使得其更具可行性，而实际上，农村社会保障制度改革的步伐一刻也没有停止过，那么，改革将走向何方呢?这是我们不得不关注的问题，具体说，谁在主导着这场改革?影响其决策的主要因素有哪些?改革将会被推进到什么程度?本文将结合建国后农村社会保障制度演变的历史进程、农村社会保障制度改革的相关背景和制度学派的路径替代理论，对上述问题展开分析。

　　二、建国后农村社会保障制度的历史演变

　　从1949年到2000年，我国农村社会保障制度走过了51年的发展历程，其演变过程可以大致分为如下四个阶段：

　　1、国民经济恢复时期，萌芽阶段

　　这一阶段，农村社会保障工作应急性强、社会化程度低，尚未形成制度，虽然政府、社区会对农村居民的基本生活给予适当的扶助，但是总体上说仍然以家庭保障为主。而对于超出家庭承受能力的问题，政府则义无反顾地承担起了责任，这主要表现在救灾和扶贫两个方面。

　　2、50年代中期——60年代中期，形成和发展阶段

　　随着农业合作化运动的完成，特别是人民公社化运动以后，绝大部分农民都成为人民公社社员，其生、老、病、死依靠集体经济的力量基本上能够得到保障。除此以外，具有强烈保障色彩的自然就业制度也在农村建立起来，其作为农民基本生活最根本的保障手段构成了农村社会保障制度的基础。

　　3、60年代中期——70年代后期，异常发展阶段

　　在这一阶段，城镇社会保障体系受到了剧烈的冲击，发展停滞，但是农村集体保障却得到了异常的发展，特别是农村合作医疗，70年代末，农村合作医疗的覆盖率达到全国行政村的90%[1]。