(一)经济体制改革以前社会保障制度的概况

　　政务院于1951年2月26日颁布的《中华人民共和国劳动保险条例》是新中国第一个社会保险法，它适用于当时的所有企业和职工。之后，条例的适用范围因情势的变化而不断地变化，并且一直沿用至今。1957年3月和1958年3月，国务院先后颁布了《关于工人、职员退休处理的暂行规定》和《关于工人、职员退职处理的暂行规定》两个法规以后，城镇职工的退休制度就从劳动保险中分离出来，成为独立的职工退休养老制度安排。

　　1952年6月27日，政务院又颁布了《关于全国各级人民政府、党派、团体及所属事业单位的国家工作人员实行公费医疗预防的指示》，由此确立了我国的公费医疗制度。1955年12月29日，国务院发布了《国家机关工作人员退休处理暂行办法》、《国家机关工作人员退职处理暂行办法》、《关于处理国家机关工作人员退职、退休时计算工作年限的暂行规定》、《国家机关工作人员病假期间生活待遇试行办法》等一系列法规，由此确立了我国国家机关、事业单位职工的退休制度。

　　1956年6月30日，第一届全国人民代表大会第三次会议通过了《高级农业合作社示范章程》，由此确立了适用于农村孤老残幼的“五保”制度。1966年，毛泽东批示了湖北省长阳县乐园公社办合作医疗的经验以后，全国农村普遍建立起县、乡(公社)、村(生产大队)三级医疗保障网，农村合作医疗制度得以确立。

　　可以看出，到1966年，我国的由国家负责制定社会保障法规政策、提供国家机关工作人员的社会保障各项费用、组织社会保障制度的实施，城镇企业单位负责缴纳职工的社会保险费，农村集体经济组织负责承担“五保户”的生活救济和合作医疗费用，这种极具中国特色的国家、企业和农村集体经济组织共同承担责任、并共同组织实施的社会保障制度已初步建立起来。在这期间，国家与单位是紧密结为一体的。【1】

　　1966年发生的延续十年之久的“文化大革命”，对社会保障事业造成了极大的摧残。1969年2月，财政部发布了《关于国营企业财务工作中几项制度的改革意见(草案)》，规定“国营企业一律停止提取劳动保险基金”，“企业的退休职工、长期病号工资和其他劳保开支，改在营业外列支。”这些规定实际上将过去养老保险社会统筹的做法改为企业保险的方法，即保险费完全由企业来负担的做法。