一、关于社会保障统一管理的范围
探讨社会保障管理的范围,需要简略回顾社会保障制度的产生和发展过程。
社会保障制度是一定社会生产力发展阶段上产生的,是一定历史时期的产物。在原始社会,生产力水平极其低下,原始公社内部互助互济、共同保障其成员的生存需要是一种不成文的规定。在奴隶社会,奴隶完全依附于奴隶主,没有人身自由,其基本生活条件不可能得到保障。到了封建社会,农民以一家一户为单位进行生产经营。在这种自给自足的自然经济条件下,农民的生老病死依靠家庭来保障。随着简单商品生产的发展,自然经济逐步瓦解,大机器工业和资本主义生产关系产生了,大批农民及其他小生产者转变为产业工人,与此相伴随出现了两种现象:—是家庭保障发挥作用的经济条件发生了根本性的变化,家庭保障的功能大大削弱。二是劳动者可能遇到的风险增加了。除了传统的生老病死和自然灾害造成的风险外,还出现了失业、伤残及激烈的市场竞争所导致的一部分社会成员的贫困等风险。特别是在资本主义经济危机爆发期间,大量的工人及其他劳动者失去收入来源,从而对资本主义制度的存在造成极大威胁。为维护资本主义统治,资本主义国家不得不承担起帮助劳动者渡过各种风险的责任,于是家庭保障转化为社会保障。
什么是社会保障?美国经济学家贝弗里奇在1942年发表的《社会保障及有关服务》中指出:“这里所用的社会保障一词是指:当由于失业疾病和事故而中断收入时能保证有一项收入来取代它,当年老退休和由于另一个人死亡而失去抚养时能保证获得一项收入,当生育、死亡和结婚等需要额外支出时能保证获得一项收入”。贝弗里奇的定义反映了社会保障制度建立初期的特点,即这个时期社会保障制度是为帮助劳动者渡过各种风险,保障劳动者的最低生活。在实践中,这个阶段社会保障管理的范围主要是社会保险和社会救助两大项目。如最早建立资本主义制度的英国,在其本世纪建立的社会保障制度中,主要包括伤残保险、养老保险、疾病保险、失业保险和生育津贴,还有早在17世纪初就开始实施的以《济贫法》为依据的贫民救济制度。
社会保障实践使人们认识到其对稳定社会的积极作用,因此,不论社会主义国家还是资本主义国家,都十分重视发展社会保障事业。二战后,随着社会生产力的发展,欧美一些经济发达国家开始逐步扩大社会保障的实施范围,增加社会保障项目,有的国家还建立起了所谓的“福利国家”。这些国家的社会保障的主要特点是,保障的内容已不仅仅是劳动者的最低生活,而且希望通过建立新的保障项目和提高给付标准,来达到缩小社会成员的收入差距和维护社会稳定的目的。以被誉为“福利国家”橱窗的瑞典为例,其社会事务部管理的社会保障项目除传统的社会保险和社会救济外,二战后又增设了父母保险、儿童福利、丧偶及单亲家庭津贴、丧葬补贴及各种社会服务项目,同时社会保障的覆盖范围扩大到全社会,各种福利标准普遍提高。
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