农民集体所有土地征用补偿费分配适格者问题的分析
    笔者：何正要
    由于征用补偿费分配对象固有的特殊性，涉及到村集体经济组织成员资格问题，如“外嫁女”是否属于本集体经济组织成员？能否参与补偿费的分配？要弄清这些问题，笔者认为首先必须弄清补偿费的所有权性质。
    1、农民集体所有土地征用补偿费的权属问题
    我国《》第八条第二款规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有”，第四十六条第二款规定：“被征用土地的所有权人、使用人应当在公告规定期内，持证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。”《土地管理法实施条例》第二十六条第一款明确规定：“费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。”从以上的法律规定可以看出，土地的所有权属于集体，但土地补偿费则有两部分组成：一部分是因集体所有的土地被征用造成土地流失而取得的土地补偿费，该补偿费因土地的所有权性质决定其所有权性质应是集体组织所有权，属于集体所有的公有财产，即归该集体组织范围内的劳动群众集体所有，土地补偿费的受益主体是该集体经济组织内部全体成员。另一部分是依土地使用权而产生的地上附着物及青苗补偿费，其应归属“地上附着物及青苗的所有者所有”，即归原土地使用人或者经营人所有。很显然，这部分的土地补偿费不一定具有公有财产的性质。那要看使用者、经营者是谁，如果是集体，就归集体所有，按照集体财产进行分配；如果是个人，就属于私有财产，就不存在分配的问题，可直接按照有关规定，补偿到个人即可。
    对于补偿给个人的那部分补偿费我们不必过问，即使产生争议也容易解决。关键是集体的那部分怎么进行分配，谁才有资格参与分配？上面我们已经明确了，属于集体所有的补偿费，其权利人是该集体经济组织内部全体成员，这就决定了土地补偿费分配的基本原则：土地补偿费的分配由全体村民集体讨论决定；参与分配的人员应当是农村集体经济组织成员。
    2、农村集体经济组织成员资格如何界定
    因农村集体经济组织成员资格问题事关农民的基本民事权利，国家法律规定的不够明确，所以造成现实的困扰。现在理论界争论较大，概括起来主要有以下几种观点：
    第一种是住所地说，即以是否在本村长期居住作为确定农村集体经济组织成员资格的前提。这种观点过于宽泛。因为长期居住在某地的人不一定是集体经济组织成员。如乡村教师、乡镇企事业、机关人员因各种关系都可能长期居住在某村、组，但其各种人事隶属关系和相关福利待遇却在所在单位，这部分人显然不具备农村集体经济组织成员资格。
    第二种是农户说。其依据是国务院国发[2004]28号文。该文件〈国务院关于深化改革严格土地管理的决定〉规定：“省、自治区、直辖市人民政府应当根据土地补偿费主要用于被征地农户的原则，制定土地补偿费在集体经济组织内部的分配办法。”主张这种观点的人认为，只要是在本村耕种土地的就是该集体经济组织的成员。这种以物权定人权的观点显然是错误的。因为，耕种土地的既有帮工者，也有租赁经营者，他们与该集体经济组织并无法律上的权利义务关系。
    第三种是村民资格说，即以一个人是否居住在本村、户藉是否也在本村并与本村发生土地所有关系为依据。这种主张过于苛刻，致使“外来户”、“外嫁女”等人群得不到法律的有效保护，这显然与立法的本意不相符。因为，我国《妇女权益保障法》第三十三条规定“任何组织和个人不得以妇女未婚、结婚、离婚、丧偶为由，侵害妇女在农村集体经济组织中的各项权益。
    第四种是户籍说。其依据是《湖北省农村集体经济组织管理办法》。该《办法》第十五条规定：“凡户籍在经济合作社或经济联合社范围内，年满16周岁的农民，均为其户籍所在地农村集体经济组织成员。户籍迁出者，除法律、法规和社章另有规定外，其成员资格随之取消。”这种观点认为，户籍是一个人是否是农民、与该集体组织是否有关联的唯一依据。笔者赞成此观点。
    3、农民集体所有土地征用补偿费的适格者
    我国关于土地征用的补偿费有三条基本原则：一是赔偿直接损失原则。指土地征用补偿仅补偿与土地有直接相关联系的损失。也就是说补偿针对的是与土地有关联的直接损失者。二是补偿物质损失的原则。即土地征用补偿是与土地有关地上物或者附着物的物质损失，补偿的是财产上的利益损失，不包括精神上和感情上的损失。三是补偿实际损失原则。即土地补偿只对已发生或将来一定发生的损失进行补偿，而不包括对将来可能发生的不确定的损失进行赔偿[2]。因此，村集体在进行征用土地补偿费的分配时，首先要确定的对象是否是本集体组织的成员，其次是与被征用土地是否有联系。除此之外，别无选择。
    综上所述，笔者认为，只要户籍在本村并享有土地承包经营权的农民，就是本集体所有土地的权利人，也就是本集体所有土地补偿费的适格者，应当有资格参与土地征用补偿费分配。换句话说，一个人只要拥有该集体户籍，与原土地有联系，那他（她）就成了集体利益的一员，同时也就拥有了本村的村民的各项权利，也就成为拥有本村土地的部分所有权人，即使是“外嫁女”，只要其户籍尚在本村，是家庭承包人之一，经营土地是其重要生活来源，现在虽然出嫁外村，其原有的本组成员资格未变。“外嫁女”不以婚姻关系的建立，而必然产生失去集体经济组织成员资格的法律后果，正如涉外婚姻并不产生当事人失去中国公民资格一样，这与我国的《宪法》、《妇女权益保障法》、《》等相关法律、法规规定相吻合，也体现了法律面前人人平等的宪法精神。
    ４、村规民约的效力问题
    村规民约是村民会议根据有关法律、法规政策，结合本村实际共同商议制定的，并要求全体村民共同遵守的综合性行为规范。其内容主要涉及集体财产处置、公共秩序、治安管理、邻里关系等各个方面，它反映了农村村民自治的内在要求，对构建和谐社会发挥了重要作用。因此，村规民约对本村的事务是有效的，但其不能与国家的法律、法规相抵触。因为，《村民委员会组织法》第二十条第一款规定：“村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约，并报乡、民族乡、镇的人民政府备案。”同时，第二款又规定：“村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表讨论决定的事项不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。”
    在土地征用补偿费分配纠纷案件中，因农村村民自治决定或村规民约而引起的占相当大的比例。由于法律没有对村民自治和村规民约的内容进行明确的规定，实践中对村民自治决定或依村规民约形成的分配方案的司法审查应当是程序的合法性审查还是应包括对其内容的合法性审查，存在不同意见。意见分歧的实质在于法院对村民自治中违法行为应否进行干预的问题。笔者对此认为，村民自治是村集体依《村民委员会组织法》所享有的对本村事务的自我管理权，只要村民依法进行自治，村规民约就有效；如果与宪法和法律相抵触，就应当依法予以干预并纠正。
    如本文案例中村组以村民代表会议的形式剥夺“外嫁女”的合法权益，与《农村土地承包法》第六条、第三十条、《妇女权益保障法》第三十二条、三十三条的规定相悖。该村规民约违反了国家征用集体所有的土地支付补偿费用政策和妇女权益保障法的规定，是以“多数人通过的合法形式”剥夺了他人的合法财产权利，显然与法不符。
    ５、此类纠纷的法律救济途径问题
    目前，农村土地征用补偿费分配纠纷主要呈现二种形态：一是村集体组织或村民小组制定村规民约或规章制度，规定移民迁入、村民生死婚嫁等情形，无权享受征地补偿费，即直接以村民自治决定排斥上述人员参与征地补偿费的分配权，而当事人则认为其具有该集体经济组织成员资格，却被排除在分配范围之外而产生纠纷。二是村集体组织或村民小组在征地后或取得征地补偿款时，专门召开村民会议或村民代表会议形成诀议，分配方案实行差别待遇而产生纠纷。有人认为此类纠纷属于行政行为产生的后果或者是村民自治的范围，应该由行政机关等相关部门自行处理，不属于人民法院的受案范围，人民法院不应介入。笔者认为要解决此类纠纷的法律救济途径，必须要弄清楚征地补偿费分配权纠纷的性质。
    第一、要了解土地征用补偿费的组成内容。只有弄清土地征用补偿费中哪些是可以由集体组织成员共同分配的，哪些是不能由集体组织成员共同分配的，才能正确处理土地征用补偿费分配纠纷案件。依据我国《土地管理法》规定，征用土地的，按照被征用土地的原用途给予补偿。征用耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征用土地的安置补助费必须专款专用，不得挪作他用。需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补助费用支付给农村集体经济组织，由农村集体经济组织管理和使用；由其他单位安置的，安置补助费支付给安置单位；不需要统一安置的，安置补助费发放给被安置人员个人或者征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用。因此，对征地补偿费的分配争议包括对土地补偿费分配争议、安置补助费的分配争议和地上附着物及青苗补偿费归属发生的争议都是典型的民事争议。对于土地补偿费，有些地方法规规定可以分配到农户，因此种分配而产生的争议也属于民事争议。
    第二，要分清土地征用补偿费分配纠纷案件的性质。土地补偿费分配纠纷所体现的是村集体经济组织与组织成员（村民）之间发生的纠纷，所涉土地补偿费的分配是村集体经济组织自治决定分配土地补偿费后，对部分村集体经济组织成员（村民）的财产权侵犯的财产侵权问题，不分或者少分给土地补偿费都是民事财产侵权行为。由此可见，土地补偿费分配纠纷从民法理论上讲是民事财产侵权纠纷。
    因而，2001年最高人民法院研究室在给广东省高级人民法院《关于人民法院对农村集体经济所得收益分配纠纷是否受理问题的答复》（法研〔2001〕51号）中就明确此类案件可以作为民事案件受理。2005年3月29日最高人民法院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第二十四条更加明确规定：“农村集体经济组织或者村民委员会、村民小组，可以依照法律规定的民主议定程序，决定在本集体经济组织内部分配已经收到的土地补偿费。征用补偿安置方案确定时已经具有本集体经济组织成员资格的人，请求支付相应份额的，人民法院应予支持。”此类纠纷属于民事诉讼受理范围，人民法院应当受理。高法的适时解释与《妇女权益保障法》也是相呼应的。《妇女权益保障法》第五十五条规定：“以妇女未婚、结婚、离婚、丧偶等由，侵害妇女在农村集体经济组织中的各项权益的，或者因结婚男方到女方住所落户，侵害男方和子女享有与所在地农村集体经济组织成员平等权益的，受害人向人民法院起诉，人民法院应当依法受理。”
    所以，笔者认为，发生此类纠纷可以通过当地政府部门调解解决；如果调解不成，当事人向人民法院起诉的，只要符合《民事诉讼法》第一百零八条规定的受案条件的，人民法院应当作为民事案件予以受理。
    总之，土地补偿费从小处讲涉及农民的个人利益，从大处说关系到社会和谐与国家稳定，如何通过调整土地征用补偿制度从而保护农民合法利益不受侵害就成为一个重要的问题，应当依法审慎处理。国家立法机关更应该尽早制定、修改有关法律、法规，使土地征用和补偿有法可依，尽量减少纠纷，化解矛盾。