1992年法国苏伊士集团投资广东中山市自来水公司，被视为外资企业对中国水务市场直接投资的开始，此前在水务领域引入的国际资本主要是世界银行贷款或外国政府贷款。

　　在引资形式上，最初是以政府担保的直接融资为主，引资范围也并不仅限于外资，由此而形成一股“社会办水”的风潮。深圳1995年出台的“供水条例”即是其中的代表性尝试之一。

　　而在随后不久，中央开始禁止城市政府参与融资担保，因此从1990年代中期开始，社会资本大多以合作经营的形式投资城市水厂项目。

　　正是在这一阶段中，有着丰富管理经验的外资水务集团开始取得明显的市场优势，因为合资经营不仅需要投资，而且需要管理，外资水务集团凭借着强大的技术和管理优势，在保质保量供水的同时，还能更好地缩减成本并创造利润，因此而被许多地方政府视为“扭亏为盈”的专家。

　　而在这一合资经营过程中，由于政策禁止外资进入城市管网建设与运营，因此外资合作领域集中于水厂项目。从严格意义而言，此时的外资水厂还不是一个真正意义上的“公共服务提供商”，因为城市水价的制定和收取依然掌握在政府手中，外资水厂只能通过向政府管理的自来水公司“卖水”以获取收益，政府在交易过程中掌握着近乎绝对的价格主导权。

　　为了解除投资方的疑虑，地方政府在与外资水务企业签订合资协议时，几乎无一例外地加入了“固定投资回报率“的条款，即根据外资投资额度和经营期限，按照一定投资回报率——往往在12%~18%之间，高者可达20%以上——制定出一个供水价格并写进合同条款，同时约定自来水公司必须向外资水厂购水的数量。

　　在这一固定投资回报的模式下，投资水厂变成了“有赚无赔”的“黄金产业”，国家统计局1999年的调查报告显示，外商在中国投资的所有产业中，最有利可图的产业是自来水厂，其利润和成本的比率高达24.8%。

　　而地方政府在与外商谈判固定投资回报的比例时，往往由于缺乏经验、考虑政绩或种种利益干扰，给外资提供了“过于优厚的待遇”，而使消费者与自来水公司承担了巨大的代价。

　　如沈阳自来水厂在1996年与香港汇津投资合资兴建水厂的合同中，由于过高的回报率约定，使汇津投资在前5年就收回了全部投资，剩下15年的收益全属利润，而沈阳自来水公司到2000年时，已因此而造成了高达2亿多元的亏损。