据有关资料显示，我国耕地保护形势异常严峻，耕地面积已由2000年的19.4亿亩，减少到18.26亿亩，人均耕地面积远低于世界平均水平。为坚决守住18亿亩耕地红线，我国制定了一系列法律法规，实行最严格的耕地保护制度。事实上，耕地没有得到根本有效保护，在工业化、城市化进程中大量农村土地(耕地)被占用，极大损害农村居民的利益。

　　一、耕地保护难的成因

　　一是土地违法成本低。现阶段土地违法的一个特点在于其主体往往是集体，个人所占比例极低，地方政府处于“强势地位”的违法主体。这就导致土地违法案件追究责任过程中，具体责任主体十分模糊，常常是可以处理一个团体，却处理不了个体。

　　多年来，土地违法量大面广的问题，特别是有的地方政府土地违法问题一直未能有效解决，一个重要原因就是现行责任追究制度中缺少有效的政府领导问责制度。由于土地违法多是所谓“因公违法”，政府领导往往主观上狠不起来，管理上“松”，查处上“软”，一定程度上纵容了土地违法违纪行为的发生。追究地方政府的领导责任，主要是追究行政一把手责任，但实际上，在地方是书记当家，违法批地的决定权往往在书记手中，一些乡镇在“违法占地”、破坏耕地时，也往往是书记“拍板”。当前在责任追究制中，只有追究行政首长责任，没有明确党委领导的责任，这样会削弱追究制的威慑力。

　　非法批地的责任人认定还存在一定困难。在查处违法批地时，政府领导的签字是重要证据。没有政府领导直接签字，很难认定。但现在很多违法批地的地方政府，为了逃避责任，往往以会议纪要或电话记录的形式作为批地依据，这给违法责任的认定带来了一定困难，另外，处罚太“软”难抑违法冲动。在众多的土地违法违规案件中，追究相关人员的党纪政纪责任的少之又少，多是以罚款为主，有时甚至不了了之，很难处罚到位。近几年违法主体明显下移，土地违法更加分散，形式增多，监管难度更大。从违法违规责任主体来看，由市县一级政府主导的土地违法违规行为得到有效遏制，违法违规行为主要集中在乡镇村。一些地方基层党委政府知情、默许、纵容和支持的现象依然存在。

　　二是相关体制制度存在缺陷。多年来，我们一直存在既要珍惜土地，又要进行工业化城市化的矛盾;既要保护耕地又要让政府有很大权力征用土地的矛盾;既要提高农民收入和降低城乡收入差别又要剥夺农民在土地上应有的利益的矛盾。这些造成了我国多年来未能按照“占用耕地与开发复垦耕地相平衡”的原则管理耕地，农村耕地急剧减少，具体原因应归结于目前的财政税收体制及地方政府的政绩考核制度的缺陷和现有法律法规对农村集体土地的不公平对待，并赋予政府的征地权。1994年我国实行分税制财政改革，从财政包干体制变为分税制，地方财权上移，地方政府越往下所掌握的财源越少，事权则层层下放，负担越重，财政压力越来越大，一般乡镇政府成了“吃饭财政”。扩大财源途径之一是增值税25%分享部分，必然激发地方政府加大招商引资，加大投资上项目，加速经济发展、片面追求GDP增长以增加财政收入的冲动。途径之二是扩大地方可独享的收入来源。如城镇土地使用税、房产税、耕地占用税、土地增值税、国有土地有偿使用收入等，这些大部分与土地有关，导致在连续的工业化、城市化“经营城市”口号下，大量征用集体土地，不断扩张城市规模，发展城市建筑业和房地产业，以土地生财。一些地方政府的土地收入占财政收入的70%，从此可见一斑。

　　三是集体土地所有权主体不明确。虽然宪法和法律规定集体土地归集体所有，但集体所有土地的所有权权限远小于国有土地的使用权限范围。国有土地使用权者可以将使用权抵押、出租、转让，而集体所有土地所有者却没有这种权限。对于商业性质开发而征用集体所有的土地，所有者并不能作为转让所有权“价格”的谈判主体，必须由政府来“代理”。法律法规赋予了政府的征地权和土地一级市场的垄断权。一系列法律法规及政策设计的“征地、补偿、批租”制度，明显使农村农民对土地的所有权处于被动局面，是绝对不完整的所有权，不能有效保护农村和农民的利益，也为政府滥用“公众利益”之名而损害农民利益在法理上大开方便之门。

　　二、加强耕地有效保护的对策

　　党的十七届三中全会审议通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，提出“坚持最严格的耕地保护制度，层层落实责任，坚决守住18亿亩耕地红线”。我们必须加强监管，实行最严格的问责制度。要完善现行土地违法问责制度，把地方党政一把手都纳入问责对象，既查处事又查处人，把土地违法问责制度延伸到基层。提高土地违法成本，彻底改变在违法违规用地行为的查处上，处罚的板子“高高举起，轻轻落下”的现象。正如徐绍史部长讲话所指出的，土地管理的根本出路就在于寻求一种变“一家管、大家用”为“大家用、大家管”的共同责任机制。

　　在纪检监察、组织人事、国土资源、规划建设、政法机关等相关单位和部门之间，明确职责分工，在土地管理各个环节，实行“全员监管”、“全程监管”，通过“天上看、地上查、网上管”的有机结合，做到及时发现、及时报告、及时制止、及时处理，有效遏制土地违法行为。一要层层落实责任，地方各级党委政府主要负责人均应对本行政区域内的耕地和基本农田保护面积负责。二要强化耕地占补平衡的法定责任，严格落实《决定》提出的“耕地实行先补后占，不得跨省区市进行占补平衡”的精神。三要按照《决定》在全国范围内划定永久基本农田，建立保护补偿机制，严格保护，不得占用，确保“基本农田总量不减少、用途不改变、质量有提高”。

　　面对耕地保护异常严峻的形势，要从根本上改变耕地保护现状，我们必须按照《决定》要求，抓紧完善相关法律法规和配套政策，规范推进农村土地管理制度的改革，让农村集体经济组织和农民享有集体土地与国有土地同等权益。

　　改革开放30年来，我国土地法律框架不断健全，土地管理制度不断完善，土地管理法治程度不断提高，我国已经初步形成了一套适应经济社会科学发展、适应社会主义市场经济体制要求的土地管理法律法规和政策体系。另一方面，由于我国社会主义市场经济实践发展很快，非常丰富，有很多新情况，新问题，我们现有的法律法规的有些规定已不能适应情况的变化。特别是中央《决定》提出了一系列农村改革和发展的新任务，这些对规范推进农村土地管理制度改革，提出了更多更高的要求。

　　在改革征地制度发面，《决定》强调要严格界定公益性和经营性建设用地，逐步缩小征地范围，完善征地补偿机制。如何界定“公益性”问题，亟待立法机关和国土资源部门完善政策规定。如明确政府征地中使用“国家公共利益”等条文的具体含义，经营性用地不能启动国家的征地权。在征地补偿方面，《决定》指出，要依法征收农村集体土地，按照同地同价原则及时足额给予农村集体组织和农民合理补偿，需要对现行土地管理法律法规作出相应的修改。《决定》指出，在土地利用规划确定的城镇建设用地范围外，经批准占用农村集体土地建设非公益性的项目，允许农民依法通过多种方式参与开发经营，并保障农民的合法权益。属于经营性项目用地的征用价格，农民集体和承包农户有权平等地谈判协商。

　　《决定》指出，要逐步建立城乡统一的建设用地市场，对依法取得的农村集体经营性建设用地，必须通过统一有形的土地市场、以公开规范的方式转让土地使用权，在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益。这些表述对现行的土地出让制度也提出了改革的需求。《决定》要求严格宅基地管理，保障农户宅基地的用益物权。还要求农村宅基地和村庄整理所节约的土地首先要复垦为耕地。因此，需要尽快出台严格管理农村宅基地和确保农户宅基地财产权益的相应政策和办法。

　　我国农村的改革和发展正站在一个新的起点上，国土资源管理部门要切实履行好“保护资源，保障发展”的重要职能，要按照《决定》的各项要求，积极推动农村土地管理立法工作，抓紧完善土地管理的相关政策法规，为国土资源系统进一步深入贯彻党的十七届三中、四中全会精神，学习实践科学发展观，加快建立保障和促进科学发展新机制，奠定坚实基础。