第三，恐怖活动通过制造恐怖气氛，严重扰乱公共秩序。从广义上说，任何犯罪行为的发生，都会给社会心理秩序造成一定的破坏。但一般的普通刑事犯罪侵犯的对象具有限定性，因而这种犯罪给社会造成的恐惧与不安也有限定性。而恐怖活动是以社会公众为侵犯对象的，它所针对的是比行为的直接受害者更为广泛的对象的目标。美国兰德公司恐怖主义的研究分析家和美国国务院关于政治阴谋和暴力问题的顾问布赖安。詹金斯说“恐怖主义的目标不是实际的受害者，而是旁观者。恐怖主义是个剧场”。（注：（英）克里斯托夫。多布森等著：《卡洛斯邦-国际恐怖组织内幕》，常雅茹译，时事出版社1986年版，第8页。）恐怖活动本身就包含着对任意性目标的攻击。由于没有任何人是特定的攻击目标，因而也就没有任何人是安全的。恐怖分子通过屠杀象征性的目标扩散恐惧，造成社会混乱，使所有社会成员都处于恐惧气氛之中，从而严重扰乱了正常的生活工作秩序。对此，以色列前总理内塔尼亚胡说，恐怖分子的攻击对象与其实际目标联系越少，其行为就越具有恐怖主义的性质，恐怖的程度也就越高。可见，恐怖活动具有扰乱公共程序的特点。

　　综上所述，恐怖活动是指对个人或团体系统使用爆炸、杀人、放火、或其他危险行为，或威胁使用上述手段制造恐怖气氛，扰乱公共秩序，恐吓、要挟社会的行为。

　　二、国际反恐怖犯罪的立法

　　随着全球一体化的加速，恐怖组织犯罪跨国化发展已成为非常突出的现实问题。超越国度的恐怖活动对整个世界的和平与安全构成严重威胁。因此，打击和遏制恐怖性组织犯罪，必须依靠国际合作，这一点已为越来越多的国家所认可。

　　反恐怖活动斗争中的国际合作问题，最早是由国际联盟于1934年因南斯拉夫国王亚历山大和法国外交部长巴图被害而提出的，后又制订了两份公约-《关于防止和惩罚恐怖主义》和《关于建立国际刑事法庭》。根据《关于防止和惩罚恐怖主义》的规定，恐怖活动是指直接反对一个国家而其目的和性质是在个别人士、个人团体或公众中制造恐怖的犯罪行为。它具体表现为：（1）故意危害国家元首、执行国家元首特权的人士、其法定继承人或指定继承人、上述人士的配偶、担任公职或负有公共任务的人士的生命、身体、健康或自由的行为；（2）故意毁灭或损害属于或在另一缔约国管辖下的公共财产或供公用的行为；（3）故意造成共同危险足以危及生命的行为；（4）上列犯罪的未遂行为；（5）制造、获得、扣留或供给武器、军火、爆炸品或毒物以便在任何国家实施上述行为；（6）上列行为的共谋、既遂的教唆、直接和公开的煽动、故意参加、有意识地提供援助等。该以约还规定，缔约国应在各国刑法中把本公约确认的恐怖行为规定为犯罪。这类犯罪，应当作为可引渡的犯罪，按照国际惯例和缔约当事国的法律，予以引渡；在不引渡的场合，任何缔约国都应对在本国境内发现的在外国犯有这类罪行的本国人或外国人，如同在本国领土内犯罪一样，以同样方式予以追诉和惩罚。（注：参见张智辉：《国际刑法通论》（增补本），中国政法大学出版社1999年版，第199页。）该公约签定后由于第二次世界大战的爆发，未获得多数签字国的批准，因而没有生效。但该公约中所包含的许多条款至今仍有现实意义，为制定反恐怖活动的现代公约奠定了基础。并且该公约是第一个涉及恐怖活动问题的国际法文件，它反映了各种不同政治制度的国家反恐怖活动的一致立场，从而推动反恐怖活动的国际合作。

　　目前，还没有一个全面的制止恐怖性组织犯罪的国际公约。但在联合国及其三个专门机构-国际民用航空组织、国际海事组织和国际原子能机构已制定并通过了一些针对特定恐怖活动的多边公约。在60年代，国际上不断发生劫持、袭击民航飞机、民航设施等恐怖行为。为了防止这类恐怖活动的发生，在国际民用航空组织主持下，制定了《东京公约》（1963年9月14日）、《海牙公约》（1970年12月6日）、《蒙特利尔公约》（1971年9月23日）以及1988年2月24日通过的对《蒙特利尔公约》的补充议定书。这些公约从法律上规定了签约国保证空中交通安全的方式和方法。1991年民航组织通过了《关于在可塑炸药中添加识别剂以便侦测的公约》。它是针对使用塑料炸弹从事恐怖活动而规定的一个预防性公约。该公约目前尚未生效。联大1973年12月14日第3166号决议通过了《预防和惩处侵害应受国际保护人员包括外交代表的罪行的公约》，把包括外交代表在内的国际保护者置于国家的强有力的保护下。同日联大还通过了《反对绑架人质的国际公约》，为这种严重的恐怖行为设置了一道法律屏障。1988年3月10日由国际海事组织主持制定了《罗马条约》和《禁止危害大陆架固定平台安全的非法行为的议定书》，对海上的交通安全运输作了规定。为了防止、测知和惩处与核材料有关的恐怖行为，国际原子能机构于1979年10月26日在维也纳通过了《核材料实物保护公约》。同日，万国邮政联盟在里约热内卢签订了《万国邮政公约》。该公约第59条规定了非法使用邮件罪，为打击通过邮寄爆炸物进行恐怖活动的犯罪行为提供了法律武器。以上国际公约都规定了缔约国有义务制订防止恐怖活动的必要措施，并采取最严厉的惩罚措施。这有助于消除恐怖分子所抱的在某个国家对他们会采取较为宽容态度的期望。同时，这些国际公约也确立了惩治国际恐怖活动的两项原则即普遍管辖原则和引渡或起诉原则。这两项原则的确立，旨在通过国家之间的刑事合作，使每一个实施恐怖活动的犯罪分子都无一例外地受到法律的严惩。