[内容提要] 是行政机关行使职权，发挥社会管理作用的重要途径和重要手段，同时也是保证广大行政相对人合法权益免受侵害的有力屏障。但是现行法律规定抽象行政行为不列入诉讼范围，这使其缺乏直接有效的监管，为种种问题的出现埋下了隐患。针对这种现象，本文从监督行政机关依法行使职权、维护行政相对人合法权益以及构建社会主义法制国家的角度阐述了将抽象行政行为纳入诉讼范围的必要性和可行性，同时对于抽象行政行为可诉后可能出现的几个问题作了简要的分析和探讨。

　　关键词：抽象行政行为 行政诉讼 行政诉讼范围 监督

　　我国自从1990年10月1日颁布施行以来，在提升行政机关工作效率、监督行政机关依法行政以及保护行政相对人合法权益方面起到了非常重要的作用，有力的保障了经济的高速发展和社会的稳定繁荣。然而随着构建法制社会、和谐社会要求的提出，颁布近20年之久的行政诉讼法中有一个规定现在被越来越多的学者所诟病，那就是行政诉讼范围仅仅局限于，而将效力范围更广、时效更长、影响更深远的抽象行政行为排除在外。在新时期依法治国、依法行政和转变政府职能的大背景下，这种规定能否继续适应经济、社会的发展需要，能否还能够在保障行政相对人的合法权益和提高行政效率方面实现立法时的初衷，已经被国内众多学者所怀疑，是一个非常值得深入探讨的问题。现笔者也就此问题阐述一下自己的观点——即有必要将抽象行政行为纳入行政诉讼范围。

　　一、抽象行政行为的概念及界定;现行中关于抽象行政行为不可诉之规定。

　　我国《行政诉讼法》第十二条中明确规定：“人民法院不受理公民、法人或者其他组织对下列事项提起的诉讼：国防、外交等国家行为;行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍束力的决定、命令;行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定;法律规定由行政机关最终裁决的具体行政行为。”上述规定中非常明确，被排除在行政诉讼的范围之外的包括“行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍束力的决定、命令”，即抽象行政行为。

　　所谓抽象行政行为，是指“行政机关制订和发布普遍性行为规范的行为。”[①]包括行政法规、行政规章和行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令等。它作为行政机关行使职权的一种载体和途径，是与具体行政行为相对应的。所谓具体行政行为，是指行政机关针对特定的对象并对其权利义务产生影响的行为。通过两个概念，可以清楚的看到抽象行政行为和具体行政行为二者的区别在于其调整对象的特定与否，而调整对象的特定与否又直接影响到行政行为的效力范围的大小，从而左右法院受理行政诉讼案件的范围。

　　现行行政诉讼法将这种“调整不特定对象”的、“具有普遍约束力”的行政行为明确排除在外，是否意味着这类行政行为无法有效的被监督和审查呢。事实上，纵观我国现有法律体系，对于抽象行政行为的监督审查有其特殊的途径：

　　(一)权力机关的审查监督。我国《宪法》规定，全国人大常委会有权审查撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令;县级以上的地方各级人大常委会有权审查撤销本级人民政府的不适当的行政规范性文件;

　　(二)行政机关的内部审查。主要包括备案审查和复议审查。国务院各部委和地方各级人民政府制定的规章要向国务院备案，国务院通过备案审查可以发现规章中存在的不当或违法问题，从而加以纠正。有些省、自治区或直辖市人民政府也要求其所属工作部门和下级人民政府将其规范性文件上报备案。此外，国务院在组织清理规范性文件过程中可以发现抽象行政行为存在的问题并予以解决。1999年10月1日起施行的《中华人民共和国行政复议法》规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为所依据的规定不合法，在对具体行政行为申请行政复议时，可以一并申请对这些规定(国务院部、委员会规章和地方人民政府规章除外)代表的抽象行政行为进行审查。

　　(三)司法机关的审查。我国《行政诉讼法》第53条规定，人民法院在审理行政案件时参照行政规章。对此，法学界普遍理解为授权人民法院对行政规章进行间接审查。

　　通过权力机关、行政机关、司法机关三大途径的监督，对于抽象行政行为的审查方式看似非常完善，行政诉讼法立法时将抽象行政行为排除于诉讼范围外也并非毫无道理。然而为何还要讨论抽象行政行为的可诉与否呢?

　　二、抽象行政行为纳入行政诉讼范围的必要性探讨

　　(一)《宪法》的相关规定

　　《中华人民共和国宪法》第33条规定，“国家尊重和保障人权”，“任何公民享有宪法和法律规定的权利，同时必须履行宪法和法律规定的义务”。我们知道，在行政管理与被管理的关系中，行政机关是管理者，行政相对人是被管理者，二者的地位显然是不平等的。一般情况下要通过行政诉讼来弥补这种不平等造成的空缺。而通过现行法律规范来看，行政相对人只有服从和配合行政机关作出的抽象行政行为的义务，并无针对抽象行政行为提起司法救济的权利的规定。虽然法律规定抽象行政行为有监督和审查的途径，但是该抽象行政行为的行政相对人却无从提起，也就是说，在抽象行政行为的法律关系中，行政机关只有权利，行政相对人只有义务。这种现象明显与“没有无义务的权利，也没有无权利的义务”。[②]的法理相左，也有悖于上述宪法中关于公民权利义务的规定。而缺乏行政相对人直接监督的抽象行政行为又很容易片面的从政府利益出发，从而忽略甚至牺牲行政相对人的合法权益，这又与上述宪法中关于保障人权的规定相抵触。“法治的核心、基础和出发点应是保障人权。符合法治精神的法应是维护人的尊严、尊重人的价值、保障人的权利的法。”[③]所以，现行法律规范中对于抽象行政行为不可提起诉讼的规定，于理于法都是说不通的。

　　(二)抽象行政行为的自身特点

　　通过抽象行政行为的概念可以看出，抽象行政行为是针对非特定的、非单一的对象所作出的，在使用次数上没有数量限制，具有反复适用性。加之层次多，范围广，因而产生的影响远远大于具体行政行为。它一经以规范性文件的形式颁布，便对公众产生普遍约束力，更成为大量具体行政行为作出的依据。一旦抽象行政行为出现了一定程度上的不合理性甚至违法性，其所带来的危害性和消极影响比任何具体行政行为都要严重得多。按照现行法律规定，仅仅允许行政相对人针对据以作出的某一具体行政行为提起诉讼。即使此具体行政行为被依法撤销，作为其依据的抽象行政行为依然毫发未损，继续在原有的范围内起到消极作用。这种舍本逐末的做法使得抽象行政行为难以得到及时的监督，使不确定的行政相对人的合法权益暴露在行政侵权的危机之下。所以，联系抽象行政行为的自身特点，有必要将其纳入行政诉讼的范围。