内容摘要：

　　由于行政诉讼中的原告合法权益与具体行政行为之间存在法律上的利害关系，认为行政诉讼机制、法律上利害关系及合法权益是对原告资格理解与界定的决定性因素。行政诉讼机制是建立在公民、法人和其他组织与行政机关之间的利益冲突关系基础上，而冲突的焦点是对行政机关具体行政行为合法性的争执。所以，行政诉讼原告资格会受到利害关系条件的限制，但对利害关系的裁决方式主要是审理具体行政行为的合法性。原告与具体行政行为之间的法律利害关系是一种客观受调整和保护的利害关系;是一种不以行政相对人为限的利害关系;是一种受制于原告合法权益的利害关系;是一种与诉讼请求无必然联系的利害关系。合法权益对原告资格的制约作用表现为：应当是基于公民、法人或者其他组织法律地位和身份所享有的合法权益;是属于法律制度认可和司法予以保护的权益。受案范围、诉讼请求和起诉期限，对原告资格有影响，但不是确定原告资格的要件。行政公益诉讼中的原告资格也应有法定条件限制。

　　关键词： 原告资格 法律上的利害关系 利益冲突关系 行政诉讼机制 合法权益

　　一、问题的提出

　　根据行政诉讼法第2条规定，“公民、法人或者其它组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政为侵犯其合法权益”，有权提起行政诉讼，以实现行政诉讼法第一条规定的“保护公民、法人和其他组织的合法权益”的立法目的。这与民事诉讼原告是指为维护其合法权益的公民、法人或者其他组织[①] ，在有关原告与诉讼案件的关系方面，强调原告应当是基于其自身合法权益才能提起诉讼是一致的。在此基础上，无论民事诉讼还是行政诉讼，其原告诉讼请求的事项、内容和理由等主张及诉讼程序的启动，也都应当与其合法权益息息相关。与此同时，法院对诉讼案件的审理及结果的处理，也均应围绕着原告合法权益与案件事实认定、法律适用的关系来进行。依此设置的诉讼机制，尽管就赋予原告诉权而言是为了保护其合法权益，但就原告诉权(包括起诉权在内)的具体行使条件而言，由于其合法权益与诉讼案件之间应当具备一定的关联性，因而又使得原告资格事实上是要受到法定要件的限制的。也就是说，原告的诉权及其行使，应当建立在一定合法权益的存在及其合法权益受到了诉讼案件中所要审理的事实的侵犯或者影响。

　　然而，在行政诉讼中，由于其立法目的之一是“维护和监督行政机关依法行使行政职权”，而且在行政诉讼法第5条规定了“人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查”，同时，行政诉讼法第54条规定的判决种类及其适用条件，也都是围绕着具体行政行是否符合合法有效要件进行审查和处理，已使得行政诉讼与民事诉讼有了明显的区别。这样以来，对于进入诉讼审理中的行政案件来说，似乎原告是否享有合法权益以及合法权益是否被侵犯，已经没有必然联系，即“原告的诉讼请求无理，并不等于被告的具体行政行为合法” [②]

　　那么，公民、法人或者其他组织提起行政诉讼是认为其合法权益受到被诉具体行政行为侵犯而要求得到司法救济和保护，与人民法院审理行政案件只对具体行政行为是否合法进行审查，在这两者之间，应以什么样的标准或者条件来确认公民、法人或者其他组织提起诉讼的资格与权利，曾经产生过主观说与客观说之争[③] 。主观说者认为，根据行政诉讼法中保护公民、法人和其他组织合法权益和监督行政机关依法行使行政职权的立法宗旨，只需公民、法人或者其他组织在主观上认为具体行政行为侵犯其合法权益，即可满足起诉条件与要求，取得原告资格和起诉权[④]。而客观说者认为，按照诉讼机制中的节约诉讼成本和禁止滥用诉权原则，原告的主观“认为”应当建立在其合法权益与被诉具体行政行为之间存在一定的客观联系基础之上，才能获得原告资格和起诉权[⑤]。之后，围绕着客观联系基础的界定标准问题，又形成了争论，即：一种观点认为，原告资格的取得与起诉权的行使，必须以其合法权益确实受到了具体行政行为的侵犯为前提条件[⑥]。另一种观点认为，原告资格的取得与起诉权的行使，只需其合法权益与被诉具体行政行为之间存在一定的法律利害关系即可[⑦]。直至最高人民法院于2000年3月18日发布的《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》(以下简称最高法院司法解释)第12条规定：“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。”才使该问题在法律适用层面上暂时有了一个明确结论。

　　尽管有了上述最高法院司法解释，但并不等于有关原告资格的法律规定基础和具体应用问题得到了根本解决。首先，在行政诉讼机制中，对于赋予原告资格的条件设定，究竟是以保护其合法权益为核心目的，还是以监督行政机关依法行政为核心目的，这将关乎原告资格条件的宽或者严的问题。其次，原告资格与其合法权益之间具有什么样的联系性，合法权益的内容、范围及其确认到底能对原告资格存在着多大的影响作用。再次，在确定原告资格过程中，如何把握“与具体行政行为有法律上利害关系”的性质和范围，以及原告资格与诉权、公益诉讼等问题，也还存在着许多观点和认识。在这些观点中，有主张原告资格应当予以限制的，但更多地是主张应当扩大或者放宽原告资格的限制，甚至对上述最高法院司法解释中有关原告是“与具体行政行为有法律利害关系的公民、法人或者其他组织”的规定提出了批评[⑧]。

　　要真正理解并把握好行政诉讼原告资格问题，必须将原告资格的决定因素与影响因素区别开来，并对决定因素进行深刻剖析与认识，才能处理和解决好原告资格的确认问题，既能很好地依法保护原告资格和诉权，又能防止原告资格的无限扩大而导致诉讼泛滥，背离降低诉讼成本和节约司法资源的原则。为此，本文将从行政诉讼机制、保护合法权益、法律上利害关系及原告资格影响因素几方面，做一探析。

　　二、原告资格与行政诉讼机制

　　一般而言，诉讼机制是指由各种不同诉讼类别所构成的体系，成为调节和消除各种社会冲突、实现社会控制的常规机制[⑨]。诉讼机制的主要特征在于：依据各种不同种类的社会冲突而设置;适用诉讼手段排解、抑制和消除社会冲突，整合和维护现实社会关系，实现社会秩序的控制;以适用条件、技能及手段等方面构成诉讼体系和审理案件的工作原理[⑩]。诉讼机制的形成，是由于冲突主体之间在解决冲突过程中，因“私力救济”能力有限而导致“私力救济”力所不及，转而趋向并求助于“公力救济”手段[11]，进而出现了诉讼这种最常见、最规范、形式效力最为明显的国家权力解决社会冲突的手段。

　　在诉讼机制中，包含着两个主要问题：一是诉讼的适用;二是诉讼的程序。在诉讼的适用方面，由于诉讼机制的设置(包括诉讼体系与诉讼类型)依据是不同种类的社会冲突，即某类性质的法律纠纷案件。因此，作为任何一种社会冲突，必然反映着冲突主体之间的一定社会冲突关系。将这种社会冲突关系转换成需用诉讼机制来解决的具体法律纠纷或诉讼案件时，显然，诉讼所适用的是两个具有法律利害关系的当事人之间(即冲突主体之间)所酿成的法律争议。也就是说，诉讼的适用范围和适用条件，只能是以法律争议而确定的法律利害关系人范围。对于不存在法律上利害关系的人，是不能适用诉讼机制的。同时，对于冲突主体即产生法律争议的当事人之间，由于诉讼是其因“私力救济”力所不及或者不能解决情况下的选择，而非国家权力主动强行干预而界入(刑事诉讼除外)，因而诉讼机制对冲突主体的权利主张及其法律争议的解决，采行“不告不理”原则的启动机制(节约诉讼成本与追求诉讼效益也是该机制形成的因素之一)。

　　在诉讼的程序方面，毫无颖问，追求程序公正以实现法律的正义，属于诉讼机制的主题。但是，随着人类社会的发展与进步，诉讼机制在走向日趋合理与完善的过程中，无法回避的一个事实与现象，就是“投入与产出”机制的引入与确定，实施诉讼成本与诉讼效益。“决定人类社会行为选择的根本因素，在于预期与估计中的行为结果在功利上(不纯是经济功利)大于实施行为所支付的代价”[12]。将这样一个以行为的代价与效果的相互影响的分析与评价机制率先引入的是经济生活，并形成了经济领域的基本范畴：投入与产出。然而，作为人类社会中特定实践的诉讼，无论在客观上，还是在参与诉讼的主体的主观认识上，都是一项能够产生一定法律及社会效果、但同时又需要支付一定代价的行为及活动过程。在这种特定法律活动中，各个诉讼主体在诉讼中付出了多少而又得到了多少，即涉及冲突主体的诉讼成本与效益。从冲突主体的诉讼成本与效益方面来看，将预示着冲突主体(即当事人)是否选择诉讼以及选择何种诉讼类型与诉讼方式的问题。从国家(社会)的诉讼成本与效益方面来看，将导致设立何种诉讼、允许哪些主体进入诉讼和启动诉讼，以及应当符合什么样的条件和通过诉讼需要达到什么目的等问题的考虑。当这些因素被综合到诉讼机制中并反映到原告资格问题上时，就会表现为：一方面，如何启动诉讼程序，实行“只有民告官才理”的原则和机制;另一方面，若要真正能够启动诉讼程序，提起诉讼的“民”必须与欲要形成的诉讼案件之间具备一定的联系性。

　　通过上述分析可以看出，诉讼作为解决社会冲突的手段适用于社会冲突领域，而社会冲突又只能是两个(或两个以上)具有一定利害关系的社会主体之间的冲突。反之，没有一定主体之间利害关系的存在，也就不会存在或者发生利害冲突现象。而在诉讼程序中，按照成本与效益原则，只有存在利害关系的主体之间发生的冲突，才有必要允许使用诉讼机制及启动诉讼程序。正是这两点，决定了民事诉讼和行政诉讼均强调并要求原告是为其自身合法权益而启动诉讼机制的公民、法人和其他组织。

　　具体到行政诉讼的诉讼机制，它主要是人民法院对具体行政行为的审查监督机制，是行政机关依法维护其具体行政行为的机制，是行政相对人维护其合法权益的机制[13]。显然，这三种机制是按照这三种主要诉讼主体在诉讼中的地位及其目的所构置，而且在诉讼的各个阶段，通过不同的具体程序制度发挥着各自的功能。但反映到行政诉讼原告资格问题上，如何使这三种机制统合在一起并合理地设定原告资格的标准基点，还应当将行政诉讼的特殊性置于诉讼机制的基本原理中去定位。

　　说到底，行政诉讼也主要是用来解决行政管理领域内与行政相对人之间所发生的冲突即行政争议。按一般道理讲，行政主体作为一方当事人，所要维护的是由其代表的公共利益(客观上往往是直接维护具体行政职权及其行为)，而行政相对人所要保护的是其自身合法权益。但是，近代行政法律制度是按照“法治”理念和“依法行政”原则所建立，在行政领域所发生的行政争议是一种法律争议，而这种法律争议又是在“依法行政”原则支配下来形成。因而，它已不像民事争议那样，是由争议的两方当事人站在各自的权益内容及状态基础上的一种“交锋”关系，而是针对行政机关行使行政职权和履行行政职责的法律要求，将对行政相对人的权益保护置于评判行政活动是否合法基础上的法律争议。也就是说，一方面，我们可以围绕着行政相对人合法权益的取得、存在及其内容等自身状况进行法律上的认定、评价，但另一方面，我们还应当将行政相对人的合法权益状况建立在行政职权的行使与行政职责的履行是否符合依法行政要求的背景下进行法律上的认定、评价。这样，我们可以请楚地看到，行政争议作为一种法律争议，所争执的是行政机关的具体行政行为是否符合依法行政原则，是对具体行政行为合法性的争执[14]。所谓对行政相对人合法权益的保护，已不再是孤立地去考查和理解行政相对人的法律权益，而是置于与具体行政行为的互动关系之中并对具体行政行为合法性的审查和判断。也就是说，从行政诉讼所适用的是行政领域中的利害冲突关系角度来看，行政诉讼原告作为冲突主体即当事人，还应当是利害关系人，依然符合和遵循了诉讼适用机制的基本原理和要求。然而，从行政法律争议的特殊性角度来看，按照依法行政原则及行政法律制度功能，这种利害关系的核心与内容就是行政机关具体行政行为的合法性或者符合依法行政内容和要求的问题(而非行政相对人行为及权益的合法性)。

　　按照行政诉讼的程序设定机制，尽管监督具体行政行为是否合法是其宗旨之一，但维护行政机关依法行政以及行政法律关系的安定性、行政公务的连续性也是行政诉讼法的功能之一。[15]依照诉讼成本与诉讼效益原则，对于与具体行政行为无利益冲突关系即法律上的利害关系的人，不能也无必要启动行政诉讼程序，否则，不仅导致诉讼权利滥用和诉讼资源浪费[16]，也背离行政诉讼作为一种诉讼制度所应遵循的诉讼原理与机制。

　　综上分析，使我们知道，行政诉讼法的根本目的在于保护行政相对人的合法权益而赋予其原告资格，其主要是“救济法”，而监督行政机关依法行使职权的目的是以前一个目的为前提和基础的。也就是说，行政诉讼法是通过对利害关系人合法权益的法律救济过程来实现监督行政机关依法行政的。因此，行政诉讼原告应当与被诉行政行为之间存在法律上的利害关系。但是，由于依法行政原则的贯穿与实施，又使得行政诉讼特殊性就在于，在以利害关系确认了原告资格的前提下，其对原告权益的救济基点定位于对具体行政行为合法性的审查。因此，最高法院司法解释中将原告资格规定为“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织”，是基本正确的。至于有关法律上利害关系的具体理解与适用，需要进一步探付。