行政诉讼第三人是行政诉讼中的一项重要制度,也是极具理论意义和实践价值的一个重要问题。我国的行政诉讼第三人制度在立法上存在着诸多的缺陷和不足,在司法实践中遇到了许多的困难和问题,亟待完善。本文试图通过我国大陆与德国、日本及我国台湾地区行政诉讼第三人在种类、范围、法律地位及参加诉讼的程序四个方面的比较研究,更为充分地认识上述国家和地区行政诉讼第三人制度的特点和长处,为完善我国的行政诉讼第三人制度提供参考。[1]
一、行政诉讼第三人的种类
(一)德国
在德国行政诉讼上,第三人被称为“参加人”。《联邦德国院法》(1960年)第65条第1款规定:“法院在尚未有既判力终结或尚在较高审级系属中,本于职权或因其他人之申请,可命因裁判涉及其法律上利益者参加。”第65条第2款规定:“就争讼法律关系参与之第三人,如裁判对之亦必须合一确定者,应命其参加(必要参加)。”[2]据此,德国的行政诉讼第三人有两种:通常参加之第三人和必要参加之第三人,分别为第65条第1、第2款所规定。
所谓通常参加之第三人,是因为其法律上的利益将受到法院裁判结果的影响而参加诉讼之人,由法院依职权或依其申请而使其参加诉讼。例如,镇政府批准一块土地给某公司用于开办工厂,工厂建成之后,土地管理部门认为该公司未经批准用地擅自建厂,对该公司进行处罚。该公司对土地管理部门的处罚不服,遂将其诉至法院。本案中,土地管理部门胜诉与否,必然影响到镇政府法律上之利益。[3]第三人因裁判结果而受到影响的利益,并不以公法上的性质为限,私法上的利益也包括在内。
所谓必要参加之第三人,是法院对第三人和原告须为一并作出判裁之情形。即法院的裁判,必然同时、直接影响第三人的权利义务。否则,裁判便无法做出。例如,甲、乙两人在街头玩耍,警察误以为二人打架,遂给予治安处罚。甲不服处罚,而诉至法院,则法院的裁判必然决定乙是否应受处罚。简而言之,法院的裁判必然要直接决定第三人权利义务的情形,称为“第三人与原告必须合一确定者”。
(二)日本
日本《行政案件诉讼法》(1962年)第22条(第三者之参加诉讼)第1款规定:“裁判所在由于有了诉讼结果、权利受到损害的第三者在时,可以依据当事人或该第三者的申请或依职权,用决定使该第三者参加诉讼。”第23条(行政机关的参加诉讼)第1款规定:“裁判所认为使其他行政机关参加诉讼为必要时,可根据当事人或其他行政机关的申请或依职权,用决定使该行政机关参加诉讼。”第22条第1款规定的第三人实际上是第三者参加诉讼之第三人,而第23条第1款规定的是行政机关参加诉讼之第三人。因此,日本行政诉讼中的第三人有两类:第三者参加诉讼之第三人与行政机关参加诉讼之第三人。
第三者参加诉讼之第三人,是第三者法律上的利益可能受到裁判影响而参加诉讼之人。此处的第三者,是指除去当事人及行政机关以外的人,包括国家及自治团体。而所谓法律上的利益,不以第三者直接受到裁判的影响为限,依裁判而重新作出行政行为损害第三者法律上的权益的,也包括在内。
行政机关参加诉讼之第三人,是指除被告之外,与行政诉讼有重大关系而参加到诉讼中来的行政机关。例如多阶级的行政处分之行政诉讼,对于前阶级处分之行政机关,可以命其参加诉讼。行政机关以第三人参加诉讼,类似民事诉讼的辅助参加。[4]
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