1 主要问题

    1.1 法律规范滞后

    《物权法》中对宅基地使用权做了规定：“宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理法等法律和国家有关规定”，“已经登记的宅基地使用权转让或者消灭的，应当及时办理变更登记或者注销登记”。可以看出，《物权法》并未禁止宅基地使用权的流转，这和以前草案中“禁止城镇居民在农村购置宅基地”的规定形成鲜明对比，这一规定明显为制度的变革留出了一定的法律空间。但从《土地管理法》第62条（农村村民一户只能拥有一处宅基地， 其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准)、第63条( 农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设)的规定来看，又是明显禁止宅基地使用权流转的。同时国土资源部于2004年11月2日发布的《关于加强农村宅基地管理的意见》也重申了“严禁城镇居民在农村购置宅基地，严禁为城镇居民在农村购买和违法建造的住宅发放土地使用证”的规定。而现实生活中宅基地使用权的流转却由来已久，在许多经济发达地区还非常活跃。在合法流转无法进行的情况下， 农村宅基地和住宅的非法交易禁而不止，交易数量日益增多。这充分说明当前有关宅基地的法规政策已很难满足经济发展的要求。如果法律不加以系统规定，必定会引起各种纠纷，威胁着农村的安定。由于宅基地流转存在法律上的障碍，农村大量的房产在私下进行买卖，而房价中又隐含着土地的价值。就这样，农村宅基地市场流转法律缺位，遭遇制度性障碍，被迫隐形交易，导致大量集体土地资产流失。同时，因缺乏法律保障，一方面宅基地私下流转扰乱了土地市场的正常秩序，另一方面，宅基地隐形交易加剧了土地权属混乱和产权纠纷，也增加了土地管理的难度，其矛盾隐患不言而喻。

    1.2 人均宅基地面积严重超标

    《中华人民共和国土地管理法》明确规定“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省自治区、直辖市规定的标准。”但由于基层政府对农民建房缺乏正确引导和管理，再加上采用的是无偿、无期限的使用制度，从而造成农村宅基地使用出现了许多问题，如：农民超标准占用宅基地建房、未经土地管理部门批准任意在承包责任地上建房、建了新房也不愿意交出闲置下来的老宅基地、一些乡、村领导干部凭权力、关系占有多处宅基地等。虽然国土资源部于 2004 年 11 月出台了《关于加强农村宅基地管理的意见》，但该意见是以部门规章的形式公布的，法律效力较低。一方面，政府对农村建房普遍缺乏必要的监督和指导，导致许多城市特别是在一些发达地区，农村人均宅基地普遍存在利用粗放、严重超标和过剩闲置等问题；另一方面，受利润的驱动，出现了集体和农民利用宅基地进行“以地生财”的隐形交易，形成了地下宅基地市场。这充分说明我国对宅基地的认识还不充分，同时也说明我国在计划经济体制下形成的农村宅基地使用制度已不能适应城市化、市场化的社会经济发展需要，农村宅基地管理还比较落后，特别是经济发展比较快的城乡结合部，这种矛盾表现得尤为突出。

    1.3 交易纠纷不断

    由于缺乏宅基地使用权流转的相关法律规范，尤其是宅基地使用权的登记制度，实践中转让方与受让方的权利义务不清，导致流转的法律纠纷和经济纠纷不断，交易安全得不到保障。当前农村宅基地纠纷中最多发的一种纠纷就是因出卖房屋而同时转让宅基地使用权引起的纠纷。一方面，当有关的宅基地、房屋碰到征地、拆迁补偿时，由于缺乏宅基地使用权和农村房屋的强制登记制度，转让方凭建房申请表和审批机关的审批文件，仍向有关拆迁部门主张征地的补偿费用，纠纷便由此而生；另一方面，有时卖方在城里生活困难，回村里再要批地；有时势力强大的村强行收回已被村民卖掉的宅基地，买方地财两空。这些纠纷一旦起诉到法院，法院在调解无果的情况下，只能按法律规定来判， 对买方非常不利。由此更易导致矛盾激化，往往会酿成重大案件，影响农村社会的稳定。

    1.4 宅基地审批管理漏洞多

    宅基地使用审批环节，实践中存在以下问题：第一，由于村干部或某些申请用地村民的暗箱操作导致的宅基地分配上的不公平。在一些地区，流传这样的说法：“一瓶酒四碟菜，愿在哪儿盖在哪盖，两条烟堵住嘴，愿在哪儿垒在哪垒。”这两句话形象地概括了农村宅基地审批中村一级审查的混乱。第二，土地管理部门在宅基地审批过程中滥用职权、违反法定程序等严重。比如，乱收费用，拖延不批，徇情滥批等等。第三，《土地管理法》第62条第2款规定：“农村村民建住宅，应当符合乡（镇）土地利用总体规划，并尽量使用原有的宅基地和村内空地。”而实践中，对于宅基地占地情况，土地管理部门在审批环节很少审查，因此导致宅基地占用自留地、耕地等现象的发生。

    1.5 市郊农村出现大量“空心村”的现象仍然严重

    随着我国经济和人口高速增长、城市化进程加快，一些富裕起来的市郊农民纷纷进城购房，成为城市居民，他们留在农村的宅基地受现行法律、法规的限制，不能进行公开合法的转让，但这些宅基地是通过合法途径得到的，村集体组织也无权收回进行处置，闲置的宅基地无法复耕导致市郊农村出现大量“空心村”。“空心村”现象的存在，造成了有限土地资源的严重浪费，影响了农村社区落后面貌的改善，成为农村经济可持续发展和现代化进程的一大障碍。

    2 对策

    2.1 加强立法，规范宅基地使用权的流转

    首先，要明确宅基地使用权取得的条件。只有农村集体组织的成员才有权利申请宅基地，这是村民基于身份而享有的社员权，除此之外，其他任何人不得申请宅基地使用权。其申请的条件：第一，申请主体只有以生活上的需要为理由才可以申请宅基地使用权，其他原因不能申请；第二，申请主体在申请时客观上不存在申请不被批准的情形；第三，一户只能申请一处宅基地，防止权利的滥用。