如何合法地实行“宅基地换房”,因宅基地的产权构成而颇费周折

　　三年来,天津市129座村庄正在逐个消失。

　　位于金钟河南岸的胡张庄是第一批消失的村庄之一。这座清光绪二十三年(1897年)落成的村庄“概况”上称:面积0.04平方公里,方形分布,自来水入户,房屋布局整齐。

　　2008年初,作为天津市“宅基地换房”的试点村,胡张庄451户,1224位村民搬进了不远处当地政府为他们建造的城镇化住宅小区——华明家园,原村落空出了有待复垦和开发的土地。

　　按照天津市发改委的标准说法,“农民自愿以其宅基地,按照规定的置换标准,换取小城镇内的一套住宅,迁入小城镇居住。原村庄建设用地进行复耕,节约下来的土地整合后再“招拍挂”出售,用土地收益弥补小城镇建设资金缺口。”

　　宅基地作古

　　从天津市区往东仅10公里,毗邻天津空港物流中心,崭新的住宅小区华明家园，已经居住了来自华明镇12个村失去了宅基地的3.6万多名农民。

　　“你不搬怎么行呢,大家都搬了。”

　　确实,天津农村“宅基地换房”是一场自上而下的农地流转改革—— 2005年7月,天津市领导提出了这一试点建议。

　　“‘宅基地换房’既能破解农村小城镇建设土地和资金约束的问题,也能让农村的建设用地流转起来,一箭双雕!”作为项目具体操盘者,天津市发改委区县处处长郝玉兴介绍说。

　　与其他地区一样,天津“宅基地换房”的切入点,仍是满足快速城市化进程中土地的需求增长。

　　2006年天津市下达滨海新区的农转非用地指标占全市的34%,但仍然无法满足新区高速发展的需要,土地价格一再上扬。而1/3的农用地,却因盐碱度高并不适宜耕种。

　　但是,耕地红线无论如何都不能突破的。在耕地总量不变的情况下,作为农村建设用地转用唯一大宗的资源,宅基地流转势在必行。

　　“承包责任制不变,可耕土地不减,农民自愿,这是宅基地换房的原则。” 郝玉兴说。

　　其间,国土资源部发布了城乡建设用地增减挂钩建议,这份文件上指出,依据土地利用总体规划,将若干拟复垦为耕地的农村建设用地(即拆旧地块)和拟用于城镇建设的地块(即建新地块)共同组成建新拆旧项目区,通过建新拆旧和土地复垦,最终实现项目区内建设用地总量不增加,耕地面积不减少。

　　2005年底以来,天津市连续开展了两批“宅基地换房”试点,涉及129个村庄,17.7万人。据郝玉兴介绍,目前第一批试点三个镇两个村今年年底将整理复垦宅基地828公顷。

　　天津市的这种尝试得到了最高层的关注。

　　这半年多以来,国土资源部到华明镇调研就不下数十次。“仅国土资源部部长就来过两次,其中一次还陪着中央领导来了。”华明镇党委书记张长河介绍说,高层认为华明镇“宅基地换房”的尝试“非常好”。

　　新型的“征地”

　　天津“宅基地换房”的具体操作方式并非独创,在南方农民宅基地私自流转的现象中,“宅基地换房”的形式同样存在。2005年10月,广东省还率先提出,农民手中的农村集体建设用地可与国有建设用地一样,按“同地、同价、同权”的原则,通过招标、拍卖、挂牌等方式进行交易。此地方政策后遭搁置。

　　“不同的是,天津市‘宅基地换房’是直辖市政府在推动,无论在法律还是经济层面,其影响力自然要大很多。”南开大学法学院教授万国华是天津市发改委委托的“宅基地换房”合法性课题组的带头人。

　　从2005年以来,天津市共批准了17个试点,涉及129个村庄,45375亩农村建设用地。但如何合法地实行“宅基地换房”,因宅基地的产权构成而颇费周折。

　　“宅基地换房”的一大亮点是,所有参与“宅基地换房”的试点村庄,村民交出其宅基地换取的小城镇住宅,都具备大产权,可以上市交易。这也就意味着,农民的宅基地通过“宅基地换房”的方式,已经成为商品,华明家园的集体建设用地已转换为国有建设用地。“这是一种新型的征收关系。”万国华说,“目前产权变化这一块我们处理得相对模糊,我们在等着最高层的改革。”

　　但在土地产权不清晰的情况下,农民的利益又该如何保障?

　　“‘宅基地换房’试点坚决尊重农民自愿,各村必须以村民代表大会的形式广泛听取群众意见,达不到90%赞成,10%不反对的村,不批准试点。”天津市发改委区县处处长郝玉兴态度坚决而自信,“本处长直接跟农民对话。”

　　但是赞成与反对试点与否,毕竟不能代替试点中具体的讨价还价。在宅基地换房的过程中,因之出现了不少价格争议。

　　不受欺负VS不背包袱

　　金钟河南岸的赤土村,仍有大概三分之一的村民没有搬迁进华明家园。

　　“说是宅基地换房,可为什么不算院子的面积呢。连配房的面积都只给算一半。”赤土村魏东双说。

　　建成一年有余的华明示范镇小区,如今仍有四分之一房屋无人还迁。几乎每个村都有未搬迁的农民。

　　“在这场改革中,政府处于主导地位,必须保证公权不被滥用,防止暴力拆迁的出现。否则,这场改革很可能走样。”一位长期关注“ 宅基地换房”的专家认为,能否真正平衡政府、企业和农民间的利益,是破局能否成功的关键。

　　“我们的态度是,农民不能受欺负,政府和企业不能背包袱。”郝玉兴说。在他看来,个别村庄在“宅基地换房”的具体实施中出现不和谐音符,大都是因为历史遗留问题。

　　利益争执的背后,实际上是宅基地的产权归属问题:农民对于宅基地只是拥有用益物权,而起在宅基地上的房子更是没有房屋产权。这样,面对配房和院子面积不算的条款,农民就失去了议价的依据。拥有宅基地所有权的集体,在政府与农民之间更多是一个中介。

　　在万国华为“宅基地换房”所作的一篇法律研究报告中,“宅基地换房”各主体间的法律关系有一个图示——村民与村集体签订换房协议,村集体与政府签订换房协议,这一过程把集体用地实际转化为国有用地。随后,政府拥有了土地出让、土地划拨的权利,而开发商跟政府签订总体协议并出资。