行政公正性原则

在我国行政法学界，人们或将公正作为行政合理性原则的一项内容或将公正就等同于合理(“行政合理性既包括内容公正，也包括形式公正”)。但公正并不一定等于合理，它们之间是有出入的。行政合理性原则并不能概括公正的内涵与要求，行政合理性原则要求行政行为的手段、目的、内容适当，而公正的基本要求则是平等，无偏私(当然它还有其他丰富的内涵，而且具有主观价值判断色彩)。在我国这样一个具有浓厚的人治传统的国度里，人们往往所视法律与公正或正义的必然联系，忽视对公正的追求。但是，公正地行使权力，是法律的当然要求，“法律不能授予行政机关可以不公平行使的权力。”法治的本质要求行政机关必须公正地行使权力。因此，对我国而言，在依法行政原则中将行政公正性原则单独作为与行政合法性原则、行政合理性原则相并列的一项原则是十分必要的。行政机关行使行政权包括自由裁量权时，不仅要合法、合理，而且还要公正。

(一)公正的涵义与行政公正的体现?

在我国，人们多将正义、公正、公平、公道等词在相同的意义上使用。如对英国自然公正原则(Natural Justice)，有人称为自然正义、有人称为自然公正、还有人称为自然公平。由于考虑到“正义”一词的不确定性及使用领域的广泛性，且对正义人们可以多层面地理解(如从行为，价值观念、道德、社会制度、正义感且等方面界定正义概念)，另外在严格的法律意义上国外(如英国)也常与“公正”(fairness)等同。因此，本文不涉及正义与公正词语涵义区别之争，而从通说使用“公正”，以强化其操作层面的意义。公正，即“公平对待”、“相应平等”，其基本要求是：一切相等的情况必须平待地对待;一切在这方面不相等的情况必须不平等地对待;比较不平等的对待必须和比较不相等的情况保持对应关系。将公正适用于行政领域中， 即行政公正(化)，其基本要求在于：行政机关必须平等地、无偏私地行使行政权，做到“同样的案件受到同样的处理”，对不相同的情况作出不同的处理和对待。为实现行政的公正化，并不能只局限于对行政本身或某一方面的要求。我们认为，为 使行政体现公正，必须：

其一，立法上应公正地分配行政机关与行政相对人的权利义务。公正是基于法律的公正，如果没有法律内容规定上的公正，就不可能有执法中和守法上的公正。公正地分配行政机关与行政相对人的权利和义务，是实现行政公正的首要要求。由于行政机关在行政管理活动中，处于行政主体的地位，是行政权力的行使者，居于强势，而公民、法人或者其他组织则处于被管理者(行政相对人)的地位，是行政权力的受支配者，居于弱势，因此，为了实现公正或正义的要求，法律应针对它们不同的地位和角色而差别地分配它们的权利和义务(即亚里士多德所说的“分配的公正”或“分配的正义”)。根据罗尔斯的正义理论，正义原则有两个原则：第一是平等自由原则，第二是机会均等原则和差别原则。为了实现强势主体与弱势主体的公正、平等，首先就须通过立法对双方权利义务予以差别的、不相同的设定，从而体现 一种有差别的正义分配，但这种差别仍然是平等、公正的。在权利义务的分配量上，立法应使不同的法律关系主体有与其地位相对应的权利义务，行政相对人一方应具有更多的保障其利益不受行政机关非法侵犯的权利，而行政机关则应有更多的公益、为公民服务的义务，并有义务公正地行政。

其二，行政权的行使应符合公正的基本要求。

行政权的行使，必须公平地对待一切事件和行政相对人，对相同的对象采用同样的标准 ，而对不同的事件则采取不同的措施。符合公正的要求，既包括实体上的公正，还包括程序上的公正，程序公正与实体公正的关系是：程序公正虽不一定就能实际取得结果的公正，但它是结果公正的必要前提与保证。因此，行政的公正性严格地说，不仅要求行政行为在实体和内容上做到公正，而且要求行政程序上也实现公正，即使具备公正的内容和结果但违背公程序的，同样也属违背公正法则。凡实体上，同等情况而不同处理、不同情况而相同处理、相异情况而不差别对待，都属违背行政的公正;在程序上，不说明理由、未听取利害关系人意见、有偏袒等都属违背程序公正。只有行政权的行使在实体和程序上都符合公正的要求，该行政行为(行政权的行使行为)在法律上才是公正的。在实践中，特别要注意的是，即使行政行为的结果公正，也不能排除它违背公正性的可能。行政行为在实体上做到了公正，却可能在程序上违背了公正性来判断行政行为是否符合公正的要求，而应从实体和程序两个方面全面地考察和评价。

其三，行政应给人以公正的信赖。行政的公正不仅要求实际上已达到了公正，而且要求在外观上也不能让人们怀疑为可能不公正。公正必须依赖于人们的信赖。只有公正自身的实现是不够的，公正还必须公开地、在毫无疑问地被人们所能看见的情况下实现。否则是否真正实现了公正，人们就会心存疑义。“不仅要伸张正义，而且此种伸张必须明显地、毫无疑义地被世人所见。”行政是否公正，“不取决于他事实上做了什么而取决于他可能会做什么。”凡是能引起人们怀疑行政实体和程序有偏私、不公平的情形，都应被禁止，否则就会使行政公正的基础受到削弱。

(二)行政公正性原则的基本内容

行政公正性原则从广义上说，应包括行政权公正行使的实体和程序两个方面，即行政行为是否符合公正性，需要从实体和两个方面予以确定。考虑到我们已将实体方面的公正问题归入了“行政合理性原则”的范畴，而且从各国的法律实践来看，在公正性上更强调程序方面的公正(如英美等国)，另外，国内学者也大多认为行政公正原则即指程序公正原则。因此，我们只从程序方面来阐述行政公正性原则。行政公正原则的基本涵义在于：行政主体在实施行政行为时，须在程序上平等地对待各方当事人，排除各种可能造成不平待或偏见的因素。行政公正性原则主要是要求行政主体应让行政相对人确信其行政行为是公正的，当然这种公正的信赖是需要有一系列的制度来保障的。因此，人们在对公正原则的内容上多从制度方面予以概括。如有人认为公正原则的实现需要建立回避制度、听讯制度、辩明制度、告示制度、审裁分离制度、记录制度、防偏见制度等七种制度;另有人概括为八项制度：听证制度、回避制度、合议制度、说明理由制度、职能分离制度、不单方接触制度、记录备案制度、复审制度。我们认为，这些制度的落实是行政公正性原则的具体体现，可以将它们视为行政公正性原则的具体内容。行政公正性原则应有其基本的内容，在这方面我们可以借鉴英法等国的做法，确立下列几个基本规则：第一，“任何人不能做自己案件的法官”，从而防止行政行为的作出受个人利害关系的影响和避免在这种影响下办事的表象。在这一基本规则下可确立回避、审裁分离、不单方抵触等制度。第二，听取利害相关人的意见。当行政机关作出对当事人有某种不利影响的行政行为时，必须事先听取可能受到不利影响的当事人的意见，否则就如同司法上的不审而判，是显失公正的。在这一基本规则下，可确立听证、辨明等制度。第三，说明理由。行政机关在作出行政决定特别是对当事人不利的决定时，负有说明理由的义务，应说明的理由包括作出行政决定的法律原因和事实原因。在这一基本规则下，可确立告知、咨询、说明理由等制度。第四，行政公开。除法律另有规定外，行政行为 的依据、过程、内容和理由都应公开。在这一基本规则中，可确立诸如表明身份、公告、资讯公开等制度。