山西省高级人民法院
行政判决书
(2002)晋行终字第X号
上诉人(原审原告)：陈大岗等21名被拆迁人(名单附后)。
诉讼代表人：刘某，男，1958年3月出生，汉族，原住（略）。
诉讼代表人：安某，男，1946年11月出生，汉族，原住（略）。
诉讼代表人：李某，男，1956年3月出生，汉族，原住（略）。
诉讼代表人：李某，男，1954年8月出生，汉族，原住（略）。
诉讼代表人：冯某，女，1956年出生，汉族，原住（略）。
上列诉讼代表人的委托代理人：许丹，山西省青少年法律援助中心律师。
被上诉人(原审被告)：太原市建设管理委员会。住所地：太原市X路X号。
法定代表人：乔某，该委主任。
委托代理人：薛某，该委处长。
委托代理人：成建国，山西三晋律师事务所律师。
陈大岗等21名被拆迁人(下称陈大岗等人)不服太原市中级人民法院对陈大岗等人诉太原市建设管理委员会(下称太原市建委)履行房屋拆迁补偿安某法定职责一案作出的(2001)并行初字第X号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2002年6月5日公开开庭进行了审理。陈大岗等人的诉讼代表人刘某、安某、李某、李某、冯某及他们的委托代理人许丹，太原市建委的委托代理人薛某、成建国到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
太原市建委在法定期限内向法院提交的证据和依据有：
1、1988年9月24日由山西省晋康综合开发公司(下称晋康公司)给被拆迁人冯某发的《拆迁证》，以此为代表证明晋康公司是半坡街开发改造的建设单位；
2、1988年8月17日原太原市城建委(现太原市建委)并城字(88)X号文件及1988年7月30日所发《公告》，以此证明该委按城市建设程序通知市土地局等部门为承担府西街X街联合开发改造工程的建设单位办理相关手续，并公示市民，是属于内部和抽象的行政行为，并未对被拆迁人产生民事权利义务；
3、1997年10月20日太原市建筑工程质量监督站X号文件及太原市建委1998年1月28日X号文件，以此证明X号回迁楼确属危楼，被责令强制停止使用，并要求晋康公司对被拆迁人进行安某的事实；
4、(1999)杏民初字第X号《民事判决书》、(2000)并民经字第X号《民事判决书》，以此证明与上诉人法律地位相同的其他被拆迁人是通过民事诉讼程序解决与晋康公司的拆迁补偿安某纠纷的事实；
5、《城市房屋拆迁管理条例》、《山西省城市房屋拆迁管理实施细则》、《太原市城市建设管理办法》、《太原市城市房屋拆迁管理办法》，以此证明太原市建委非法定的城市房屋拆迁工作的主管机关，也非城市房屋拆迁中的拆迁人。
陈大岗等人向法院提交了前述《拆迁证》及原太原市城建委科技处的告示、晋康公司工商登记的有关资料，以此证明太原市建委负有对上诉人补偿安某的法定职责。
在庭审中，法庭对双方当事人提交的上述证据均进行了质证。本院认定，双方当事人对上述证据、依据均无异议，可以作为认定本案事实的根据。
本院根据上述有效证据确认以下事实：
1988年，根据太原市城市建设计划，遵照市政府指示，经与有关部门研究，由原太原市城建委(现被上诉人)组织多家开发公司联合开发府西街、半坡小区。同年7月30日，太原市建委在报纸上发布开发改造府西街、半坡街的《公告》，8月17日向太原市规划局、太原市土地局下发了并城字(1988)X号《关于开发府西街、半坡小区的通知》(下称《通知》)，《通知》明确了由市领导批准的各开发公司的开发地段，其中晋康公司开发半坡南街以南、西羊市以北、半坡西街以东、半坡东街以西地段，要求市规划局、市土地局根据《通知》划分的开发地段和省、市计委下达给晋康等开发公司的1988年商品房建设计划，按管理程序给承担该区开发任务的开发公司办理有关手续。
晋康公司经省计委(88)X号文件批准了商品房建设计划后，又根据太原市人民政府(88)X号《关于省晋康公司拆迁改造半坡小区用地的批复》、太原市土地局(1988)土征字第X号《建设用地选点通知书》，办理了用地手续，在领取了太原市规划局核发的《住宅建筑许可证》后，开始在半坡小区进行旧城拆迁改造开发工程。陈大岗等人均系该开发地段的被拆迁人。动迁过程中，晋康公司为他们核发了《拆迁证》和数额不等的交通费、过渡费，并承诺给予就地回迁安某，但双方未签订协议。
被拆迁户陆续迁走后，晋康公司开始建X号回迁楼。施工中该公司擅自改变原设计图纸，增加了楼层和建筑面积，不注重工程质量，在1994年太原市住宅楼质量大检查中该楼被发现有严重结构隐患，后经市质检站、市建筑设计研究院等单位论证，认定该楼系危楼已无加固价值。1999年1月28日，太原市建委作出并城字(1999)X号《关于强制停止使用半坡西街X号回迁楼的通知》，要求晋康公司立即撤出所有入住居民，妥善安某撤出的居民，为他们提供必要的住所和安某费用。已入住或拟分配入住X号回迁楼的陈大岗等人因故至今尚未安某。
1997年12月5日，山西省工商管理局以晋康公司不年检为由吊销了其《法人营业执照》。1999年7月太原市X区人民法院受理了71名被拆迁人诉晋康公司拆迁补偿安某纠纷民事诉讼案，并于2000年8月作出一审判决，2001年1月太原市中级人民法院终审判决基本维持了原判，使起诉的被拆迁人得到货币补偿。
另查明：原一审22名原告之一的闫建生，在一审判决后并未提起上诉，闫飞不是本案诉讼当事人，故无权提起上诉。
原审法院认为：太原市建委所发《公告》并未承诺对被拆迁人予以拆迁安某，不属具体行政行为；《关于强制停止使用半坡西街X号回迁楼的通知》系太原市建委出于对居民生命财产安某考虑行使的行政职责，陈大岗等人要求由太原市建委履行拆迁安某的义务没有事实根据和法律依据；负有拆迁安某义务的应是晋康公司，陈大岗等人的诉讼请求是要求房屋拆迁安某补偿，实则为与晋康公司发生的民事法律关系，不属于行政诉讼法调整的范围。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第(四)项的规定作出判决：驳回原告诉讼请求。
陈大岗等人上诉称：半坡街小区的拆迁改造实际上是政府决定、安某的旧城改造项目，其组织者是太原市建委，晋康公司只是接受政府委托，承担旧城改造任务的企业，因此晋康公司不是本案的拆迁安某主体；太原市建委选定当时并不具备房地产开发资质条件的晋康公司承担旧城改造任务，本身是违法的，在建设过程中对施工质量和工程进度不闻不问，是违法不作为；回迁楼被强制停止使用后，要求由已被吊销营业执照的晋康公司负责安某上诉人是无法履行的，太原市建委理应对其一系列的违法行为承担法律责任；一审判决认定负有安某义务的是晋康公司，并认定本案不属于行政诉讼法调整范围是错误的，故诉请二审法院撤销一审判决，支持上诉人的诉讼请求。
太原市建委辩称：被上诉人是城市建设管理的宏观调控部门，不应承担拆迁安某的民事责任；1988年7月30日所发《公告》和1999年1月28日所发《通知》不能成为由被上诉人安某上诉人的依据；上诉人的起诉超过诉讼时效；与上诉人属同种情况的其他被拆迁人提起民事诉讼后，太原市两级法院已作出民事判决，如果法院支持本案上诉人的诉讼请求，将违反“一事不再审”的司法原则。
本院认为，根据《中华人民共和国城市规划法》第二十三条、《山西省实施〈中华人民共和国城市规划法〉办法》第十四条的规定，城市X区开发和旧区改造实行综合开发，须由城市建设行政主管部门按照批准的详细规划，统一组织、同步配套建设。太原市X街、半坡小区的改造工程虽是由被上诉人太原市建委根据太原市X组织数家开发公司联合开发的建设项目，但组织者并不等同于建设单位，建设单位仍是承担各地段开发项目的开发公司。晋康公司为其核发《拆迁证》和数额不等的交通费、过渡费亦是佐证。1988年8月17日被上诉人太原市建委向市规划局、市土地局下发的《关于开发府西街、半坡小区的通知》，是其按城市基本建设管理程序，行使对全市城市规划、房地产管理等重大事项进行指导、协调法定职责的内部行政行为；被上诉人太原市建委1988年7月发布的《公告》以及其内设机构科技处发布的《请您为府西街改造出谋献策》是一种公示有关事项的抽象行政行为，本身不产生任何权利义务关系，被上诉人的上述行为对被拆迁人不产生安某补偿的民事责任。
晋康公司办理了相关准建手续，取得了半坡小区建设单位(即拆迁人)的资格。在动迁和建设过程中，晋康公司与部分被拆迁人签订了安某补偿协议，为被拆迁人发了《拆迁证》和数额不等的交通费、过渡费等，故依据法律规定和实际情况，对被拆迁人负有补偿安某义务的应是晋康公司。
晋康公司因违反规定擅自改变原施工图纸及施工中存在严重的工程质量问题，致使X号回迁楼不能使用，是造成包括上诉人在内的众多拆迁户长期不能回迁安某的主要原因。被上诉人太原市建委1999年1月28日作出的《通知》，是其依据《中华人民共和国建筑法》的规定，对建筑工程的质量和安某实施监督管理法定职责的行为，也是为保证被拆迁人人身和财产安某采取的必要措施，并不损害被拆迁人的合法权益，不能因此认定对被拆迁人负有法定的回迁安某的民事责任；晋康公司虽然于1997年12月被山西省工商局吊销了《营业执照》，但其资产并未清算，仍具有以其资产承担相应民事责任的能力，故《通知》要求晋康公司妥善安某撤出(X号回迁楼)的居民，为他们提供必要的住所和安某费用并无不妥。上诉人认为半坡小区的拆迁改造属政府的拆迁行为，晋康公司只是接受政府委托承担旧城改造任务的企业，不是本案的拆迁安某主体，被上诉人太原市建委不履行职责和错误履行职责侵害了上诉人切身利益，没有事实和法律依据，其上诉理由不能成立。
上诉人仅就房屋拆迁安某补偿及相关的损害赔偿提起诉讼，并非直接针对被上诉人发布《公告》和下达《通知》的行为提起诉讼，被上诉人也提供不出上诉人超过法定起诉期限的其他证据，故被上诉人认为上诉人超过法定起诉期限的答辩理由不能成立。
综上所述，原判认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法，应予维持。
依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第(一)项、最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第(一)、(四)项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费100元，由陈大岗等人负担。
本判决为终审判决。
审判长袁保俊
审判员高建中
审判员邹德媛
二○○二年六月六日
书记员魏佩芬
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