抗诉机关吉林省人民检察院。
原审原告（一审原告，二审上诉人）海南吉信进出口公司长春分公司。住所地：长春市X路X号。
法定代表人李某，经理。
委托代理人李某武，北京建元律师事务所长春分所律师。
原审被告（一审被告，二审被上诉人）长春市教育局，住所地：长春市X街X号。
法定代表人王某某，局长。
委托代理人李某燕，吉林大华铭仁律师事务所律师。
委托代理人林清平，吉林大华铭仁律师事务所律师。
原审第三人，吉林军星艺术学校，住所地：长春市经济技术开发区X街X号。
法定代表人孙某某，校长。
委托代理人张某某，吉林军星艺术学校副校长。
原审原告海南吉信进出口公司长春分公司（以下简称吉信分公司）请求撤销原审被告长春市教育局为吉林军星艺术学校（以下简称军星艺校）变更主办单位及法定代表人、颁发民办学校办学许可证一案，长春市中级人民法院于2006年6月7日作出（2006）长行终字第X号行政判决，判决已发生法律效力。吉林省人民检察院于2007年8月1日作出吉检行抗字第（2007）X号行政抗诉书，对长春市中级人民法院作出的（2006）长行终字第X号行政判决提出抗诉。本院于2007年12月11日作出(2007)吉行监字第X号行政裁定，决定本案由本院提审。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原审原告吉信分公司的法定代表人李某及委托代理人李某武、原审被告长春市教育局的委托代理人李某燕、林清平、原审第三人军星艺校的法定代表人孙某某及委托代理人张某某到庭参加诉讼，抗诉机关吉林省人民检察院检察员赵振录、姜大民出庭支持抗诉。本案现已审理终结。
经再审查明，1998年5月，吉信分公司经吉林省教委批准，成立了军星艺校。1999年12月7日取得了由吉林省社会力量办学管理办公室颁发的《社会力量办学许可证》，该证注明举办者为吉信分公司。2000年4月6日，长春市前进建材经销有限责任公司（以下简称建材公司，系长春康中集团有限公司前身，以下简称康中集团）与军星艺校签订了《关于联合创办吉林军星艺术学院的协议》，约定甲方（建材公司）以场地校舍作为投入，乙方以现有资产和无形资产作为投入，成立由甲方4人、乙方3人组成的董事会，办学收入按甲方8乙方2的比例返还。2003年3月28日，军星艺校与长春市歌舞团签订了《股份转让协议书》。协议第一条和第二条约定军星艺校将甲方（军星艺校）4人在军星艺校的全部股份转让给长春市歌舞团，长春市歌舞团在2003年9月30日前付清股份转让款人民币180万元。第五条约定长春市歌舞团自2003年4月1日起行使股东权利和义务。第六条约定协议生效并在乙方（长春市歌舞团）全部履行完本协议约定的义务后，原军星艺校与康中集团签订的联合办学协议，其原甲方的签约人地位由乙方承接。第八条约定，协议生效后，原军星艺校的主办单位吉信分公司即不再作为乙方的主办单位，甲方应协助办相关手续。协议第十四条约定，本协议自双方签字之日起生效。吉信分公司不再作为军星艺校的主办单位，军星艺校协助长春市歌舞团办理军星艺校年检更换法人手续。双方在当日还签订了《补充协议》，约定截止2003年3月30日欠军星艺校所支付的职工工资等一切开支及债权债务均由甲方负责，如再发现有遗留债务和各种欠费问题经双方协商确认后，甲方同意在后付80万元应付款中扣除。长春市歌舞团于2003年3月29日向受李某委托的邹明珠支付了100万元，在9月28日向李某又支付了x元。后因长春市歌舞团认为军星艺校有遗留债务（军星艺校2004年8月30日出具的<长春市歌舞团接收吉林军星艺术学校（2003年4月1日前欠款及付款明细）>认为各种欠款合计为x.94元，亏损总额为x.99元），未将余款给付李某，双方亦未共同进行财务清算。2003年5月6日，长春市教育局根据省教育厅《关于转发教育部<关于进一步规范民办教育机构办学秩序的通知>的通知》，下发了长教（2003）X号文件《关于对教育行政部门审批的全日制民办教育学校进行检查的通知》，通知中规定对长春市教育行政部门审批的全日制民办教育学校进行一次全面检查，此次检查民办学校的年度检查，依据检查结果，重新核发民办学校年度办学许可证。检查的法律依据包括《社会力量办学条例》，并参照《中华人民共和国民办教育促进法》。军星艺校根据该通知的规定，于2003年5月15日向长春市教育局上报了《关于申请变更吉林军星艺术学校举办者和法人的请示》等有关材料，长春市教育局经审查于2003年5月22日给军星艺校核发了教社证字x号《社会力量办学许可证》，该证注明举办者为康中集团，法定代表人为孙某某。李某以军星艺校法人代表的身份于2003年5月20日给长春市教育局打了《关于请求暂缓换发社会力量办学许可证》的报告，2004年3月16日给长春市教育局王某某局长致函，在报告和信函中称股份转让过程中尚存在一些意见分歧，并且长春市歌舞团已出现违约行为，因此请求暂缓办理发证和变更法人事宜。2005年6月28日康中集团与长春市歌舞团签订了《联合办学协议》，约定军星艺校由双方联合办学。2005年7月26日，长春市教育局在2003年核发的教社证字x号《社会力量办学许可证》的基础上，给军星艺校换发了长教民x号《民办学校办学许可证》。
长春市中级人民法院原审认为：根据《中华人民共和国民办教育促进法》第三十五条即“民办学校对举办者投入民办学校的资产、国有资产、受赠的财产以及办学积累，享有法人财产权”的规定，军星艺校作为独立法人对其财产有处置权。军星艺校和长春市歌舞团所签股份转让协议已约定：长春市歌舞团自2003年4月1日起行使股东权利和股东义务；协议生效并在长春市歌舞团全部履行完本协议约定的义务后，承接军星艺校与长春市前进建材经销有限责任公司（长春康中集团有限公司）签订的联合办学协议中军星艺校的签约人地位；海南吉信进出口公司长春分公司不再作为军星艺校的主办单位；军星艺校协助长春市歌舞团办理军星艺校年检更换法人手续；协议自双方签字之日起生效。军星艺校是在军星艺校和长春市歌舞团所签股份转让协议及补充协议生效并履行且办理学校交接手续后向长春市教育局申请核发办学许可证的。长春市教育局依据军星艺校上报市教育局的有关材料、军星艺校和长春市歌舞团所签股份转让协议及补充协议为军星艺校核发办学许可证并变更举办者、法定代表人有事实根据和法律依据。上诉人的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决驳回上诉，维持原判。
吉林省人民检察院抗诉认为：（一）长春市中级人民法院（2006）长行终字第X号行政判决认定行政法律关系的相对人和事实错误。本案市教育局作出具体行政行为违法分为两步。第一步行政行为违法是2003年许可证的变更行为；第二步行政行为违法是2005年在2003年许可证违法变更基础上的违法换发行为。主要理由是教育局混淆了民事法律关系和行政法律关系的性质，变更许可构成行政越权。在协议未履行完毕且是否已经发生民事争议的情况下，协议对于教育局的变更行为不具有作为认定事实的行政证据效力。吉信分公司作为原许可证记载的举办者并未同意申请变更；教育局将行政许可的申请变更行为与对原许可证重新核发行为性质混淆，导致错误采用年度检查核发许可证的方法程序直接作出了变更许可的行政行为；教育局错误认定行政法律关系相对人主体，将不适格的行政申请人认定为适格的行政法律关系相对人，启动行政重新作出变更许可错误；教育局在作出2005年违法换发许可证时《民办教育促进法》、《行政许可法》已实施，该具体行政行为违反了上述法律和省教育厅有关文件。（二）长春市中级人民法院（2006）长行终字第X号行政判决，违反《行政诉讼法》关于举证责任的规定，判决举证风险责任承担错误。本案中教育局不能举证证明其具体行政行为的合法性，举证风险应由其承担。（三）教育局两次连续违法变更、核发军星艺校办学许可证和行政行为，使吉信分公司及李某的权益受到严重侵害。综上所述，认为长春市中级人民法院（2006）长行终字第X号行政判决书对于行政法律关系的相对人和事实认定错误，违反行政诉讼举证责任规定。
本院认为，颁发办学许可证是行政许可行为，该行为的作出须由相对人提出申请并经行政机关依职权进行审查。对于抗诉机关提出长春中院原审判决认定行政法律关系相对人和事实错误的问题，长春市教育局于2003年给军星艺校核发《社会力量办学许可证》以及2005年给该校换发《民办学校办学许可证》，行政许可的相对人以及申请人均为军星艺校，军星艺校具备提出申请办学许可的主体资格。长春市教育局2003年的核发行为是依据该局长教（2003）X号文件《关于对教育行政部门审批的全日制民办教育学校进行检查的通知》作出的，通知中规定对长春市教育行政部门审批的全日制民办教育学校进行一次全面检查，检查内容包括办学审批文件、办学许可证、举办者资格、经费来源和资产产权等，依据检查结果重新核发民办学校年度办学许可证。军星艺校根据该通知要求提交了《关于申请变更吉林军星艺术学校举办者和法人的请示》等民办学校须上报的有关材料，长春市教育局经过检查并根据军星艺校的申请为其核发办学许可证并无不当，不能因为军星艺校提交的材料中自认是申请变更而改变此次教育行政部门重新核发的行为性质。对于抗诉机关提出的长春市教育局违法变更问题，因当时申请人是军星艺校，而且长春市教育局经检查认为原举办者吉信分公司已经不具备举办者的条件，当时有效的《社会力量办学条例》对于民办学校举办者变更程序并无明确规定，因此长春市教育局依据检查情况和军星艺校的申请在办学许可证中将举办者变更为康中集团、法定代表人变更为孙某某有事实依据并且不违反当时有效的法律法规的规定，该行为是对举办者资格和办学情况全面检查之后作出的重新核发行为而非变更登记行为，在重新核发办学许可证时对举办者及法定代表人资格条件的审查变更是在当时教育行政系统在全国范围内对民办学校开展规范办学秩序的背景下开展的，教育部及省教育厅下发了相关的通知，应当认定长春市教育局在2003年给军星艺校重新核发办学许可证并对举办者和法定代表人作出变更的行为合法有效。2005年换证是在2003年核发的办学许可证之后依法换发的行为，亦应确认合法有效。虽然长春市教育局在2003年核发许可证时，吉信分公司作为原举办者没有在提交的申请材料中有同意申请变更的签字和盖章，但核发办学许可证这一行政行为的行政相对人是军星艺校而非吉信分公司，该行政行为的作出是依据行政相对人的申请，而且军星艺校在提出申请时军星艺校与长春市歌舞团签订的股份转让协议及补充协议已经生效，该协议明确约定吉信分公司不再作为军星艺校的主办单位。长春市教育局在审查申请、重新核发时已考虑到了这一民事法律事实的存在，况且当时军星艺校和吉信分公司的法定代表人为同一人，这些足以使长春市教育局对申请行为的真实性产生确信。另外，吉信分公司在2004年被工商行政管理机关吊销了营业执照，继续作为该民办学校的举办者也不适当，事实上已不具备举办者的资格和条件。至于吉信分公司与长春市歌舞团因履行协议中产生的民事争议，可通过协商或民事诉讼另行解决，但不能因民事协议在履行过程中存在争议而否认该协议的效力，更不能以此作为撤销现在军星艺校办学许可证的原因和理由。否则，将不利于学校的正常运行和发展，导致不良的社会后果。综上，军星艺校作为办学许可的行政相对人具备向教育行政主管部门提出申请颁发办学许可证的资格，长春市教育局核发、换发办学许可证并在办学许可证中对举办者和法定代表人作出变更的行为有事实及法律依据且不违反当时有效的法律法规的规定，抗诉机关的抗诉理由不能成立，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项、最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第七十五条、第七十六条之规定，判决如下：
驳回抗诉，维持长春市中级人民法院2006年6月7日（2006）长行终字第X号行政判决。
本判决为终审判决。
审判长朴永刚
代理审判员温淑敏
代理审判员张喜文
二○○八年四月二十一日
书记员王某
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