广西壮族自治区南宁市中级人民法院
行政判决书
（2009）南市行终字第X号
上诉人（一审原告）苏某，女，X年X月X日出生，汉族，住（略）。
委托代理人龙思海，志明律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）横县人民政府。住所地：横县X镇X路X号。
法定代表人黄某乙，县长。
委托代理人梁某某，横县国土资源局地籍股股长。
一审第三人商某某，男，X年X月X日出生，汉族，住横县X镇X村。
一审第三人蒋某某，男，X年X月X日出生，壮族，住横县X镇X路X号。
上诉人苏某因与被上诉人横县人民政府、一审第三人商某某、蒋某某土地行政登记一案，不服横县人民法院2009年6月16日作出的（2009）横行初字第X号行政判决，向本院提起上诉。本院2009年9月8日受理了本案并依法组成合议庭，于2009年10月23日进行了公开开庭审理。上诉人苏某及其委托代理人龙思海，被上诉人横县人民政府的委托代理人梁某某，一审第三人商某某，一审第三人蒋某某到庭参加诉讼。本案现己审理终结。
一审判决查明，横县人民政府于2008年4月7日向商某某颁发横国用（2008）第x号《国有土地使用证》，该证载明的宅基地座落在横县X镇X路，面积90.5平方米。1999年11月30日，商某某与蒋某某共同从拍卖公司竞拍购得包括讼争土地在内的横县蚕业指导站迎仙酒家约1200平方米用地（其中房屋用地约310平方米）。2002年7月lO日，商某某与蒋某某签订协议，分割迎仙酒家房地产。2005年6月9日，商某某与蒋某某签订补充协议，重新对迎仙酒家房地产进行分割。根据该补充协议约定，商某某分得土地面积450平方米（其中房屋用地面积154.2平方米，空地面积296平方米），蒋某某分得土地面积686平方米（其中房屋用地面积156平方米，空地面积530平方米），剩余土地为双方共用的空地。随后，商某某与蒋某某分别就所分得的土地申请登记。2005年11月11日，蒋某某领取了530.3平方米的横国用（2005）第x号《国有土地使用证》及l57.9平方米的横国用（2005）第x号《国有土地使用证》。2006年5月30日，商某某领取了478.1平方米的横国用（2006）第x号《国有土地使用证》。2005年11月15日，蒋某某将横国用（2005）第x号《国土地使用证》部分土地分别转让给李日谦、卢某某、蒲某某等人。2007年4月25日，蒋某某与蒙秀静（商某某的女婿）签订土地转让协议，将横国用（2005）第x号《国有土地使用证》项下土地及地上房屋转让给蒙秀静，转让价款为人民币55万元。之后商某某向蒋某某支付了相关的土地价款。2007年5月15日，商某某向横县国土资源局提出申请，要求将蒋某某转让给蒙秀静（实际受让人为商某某）使用的土地变更登记到商某某名下。2008年1月7日，商某某与蒋某某达成协议，将原位于横国用（2005）第x号《国有土地使用证》土地北面的共用通道改移至南面。改移通道后，实际转让的土地面积为90.5平方米。2008年2月27日，横县国土资源局派员进行地籍调查，经审核，认为该土地权属来源合法、四至界址清楚、面积准确，无争议，准予将90.5平方米的土地使用权变更登记到商某某名下。2008年4月1日，苏某以蒋某某在婚姻存续期间未经其同意擅自转让夫妻共同财产行为无效为由，向横县国土资源局提出《土地变更登记异议书》，要求横县国土资源局不予办理土地变更登记。横县国土资源局经审查，于2008年5月13日作出了《土地登记异议处理结果通知书》，认定苏某提出异议不能成立。期间，横县人民政府于2008年4月7日向商某某颁发横国用（2008）第x号《国有土地使用证》。苏某不服，向南宁市人民政府申请行政复议。南宁市人民政府于2008年12月31日作出南府复议（2008）X号《行政复议决定书》，维持横县人民政府颁发给商某某的《国有土地使用证》。苏某不服，提起行政诉讼。
另查明，苏某与蒋某某原是夫妻，双方于2008年2月19日签订《离婚协议书》，自愿离婚，并对夫妻共同财产进行分割。《离婚协议书》约定，座落在横县X镇迎仙门江北路原迎仙酒家两处房地产归第三人蒋某某所有。经苏某与蒋某某确认，《协议书》中两处房地产土地证号错写为横国土（2005）第x号、横国土（2005）第x号，实际是指横国用（2005）第x号《国有土地使用证》和横国用（2005）第x号《国有土地使用证》。
一审判决认为，讼争土地是横国用（2005）第x号《国有土地使用证》中的一部分，蒋某某是该土地的使用权人。在苏某与蒋某某夫妻关系存续期间，蒋某某对原迎仙酒家房地产进行分割或将部分土地转让给他人，相关协议均是由蒋某某一人签字确认，苏某也没有提出异议。故蒋某某将其享有使用权的横国用（2005）第x号《国有土地使用证》项下的土地使用权转让给商某某，商某某有理由相信该转让行为是苏某与蒋某某共同意思表示，且在后来苏某与蒋某某签订的《离婚协议书》中双方对横国用（2005）第x号《国有土地使用证》土地使用权也确定给蒋某某所有。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国婚姻法〉若干问题的解释（一）》第十七条第（二）项“夫或妻非因日常生活需要对夫妻共同财产做重要处理决定，夫妻双方应当平等协商，取得一致意见。他人有理由相信其为夫妻双方共同意思表示的，另一方不得以不同意或不知道为由对抗善意第三人”的规定，商某某善意取得被转让土地使用权应依法予以维护。苏某提出土地转让行为无效，理由不成立，不予支持。经蒙秀静确认，该土地的实际受让人为商某某，在蒋某某的收款收据中也标明实际交付转让款为商某某，故被告将土地使用权人确定为商某某没有侵犯他人合法权益，不违背相关法律规定。被转让的土地在转让前使用权人为蒋某某，权属清楚，不存在权属争议，故苏某提出要求暂缓登记，不符合《广西壮族自治区土地登记办法》第十八条规定的暂缓登记情形。《土地登记规则》第六条规定，土地登记依照下列程序进行：（一）土地登记申请；（二）地籍调查；（三）权属审核；（四）注册登记；（五）颁发或者更换土地证书。商某某向土地部门申请土地变更登记，横县人民政府对其申请进行审核并依据上述土地登记的相关规定，颁发给商某某《国有土地使用证》，事实清楚，证据充分，程序合法。苏某及蒋某某提出被告《国有土地使用证》事实不清，证据不足，程序违法，理由不成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项的规定，判决：维持被告横县人民政府于2008年4月7日向第三人商某某颁发的横国用（2008）第x号《国有土地使用证》。
上诉人苏某诉称，一审判决仅查明一份《离婚协议》必将导致所作出的事实认定不符合本案的客观实际，其认定商某某善意取得转让土地的使用权毫无事实根据。被上诉人横县人民政府对上诉人在申请土地登记异议时提供的第二份经公证的《离婚协议》曾多次指出是无效行为，而其没有将该材料提交法院是别有用心的。被上诉人在上诉人提出权属存在争议后，没有给予任何答复，其先行发证的行为违反《广西壮族自治区土地登记办法》的程序规定。综上，一审判决认定事实不清，适用法律不当，请求二审法院依法改判，撤销本案横县人民政府向商某某的颁证行为。
被上诉人横县人民政府辩称，一、上诉人的上诉理由自相矛盾。上诉人所谓公证书中变更的离婚协议违反了《合同法》的规定，属无效合同。二、上诉人提出的蒋某某擅自出卖夫妻共有财产的问题是民事纠纷，不属于土地权属争议的问题，为此上诉人申请变更登记也不属于“暂缓登记”的情形。上诉人上诉理由不能成立，请求维持一审判决。
一审第三人商某某述称，蒋某某与商某某（由蒙秀静代签）签订的土地使用权转让协议合法有效，一审第三人系善意购买人。横县人民政府在上诉人苏某提出异议后，经审查已经确定权属明确。本案行政行为认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求二审依法予以维持。
一审第三人蒋某某述称，本人只签署过一份转让协议，其他的文件都没有签署过。横县人民政府的颁证行为是错误的。
一审法院经分析认证，确认如下证据作为本案定案的依据：1、苏某和横县人民政府提供的横国用（2005）第x号《国有土地使用证》、《初始登记宗地图》；2、横县人民政府提供的《土地转让协议书》；3、横县人民政府提供的《证明》；4、横县人民政府提供的《土地登记申请书》；5、横县人民政府提供的《地籍调查表》、《土地登记审批表》、《土地登记卡》；6、横县人民政府提供的2008年2月19日签订的《离婚协议书》、苏某提供的《离婚证》；7、苏某和横县人民政府提供的《土地变更登记异议书》；8、苏某提供的《身份证》；9、苏某提供的南宁市人民政府《行政复议决定书》；10、苏某提供的《土地登记异议处理结果通知书》；11、商某某提供的《身份证》；12、商某某提供的《拍卖成交确认书》；13、商某某提供的《协议书》、《补充协议》；14、商某某提供的《申请书》两份；15、商某某提供的收条、收款凭据；16、商某某提供的契税完税证、税收通用完税证。
二审中，上诉人苏某提供新证据一份，即2008年3月12日广西壮族自治区横县公证处作出的（2008）桂横证字第X号《公证书》，用以证实苏某与蒋某某于2008年3月12日已再次签订了《离婚协议书》，约定横国用（2005）第x号《国有土地使用证》项下土地属苏某所有和使用。除此外，其他各方当事人均无新证据向法庭提供。对上诉人苏某提供的新证据，被上诉人横县人民政府确认该证据的真实性，但主张本案争议土地在苏某与蒋某某签订的第一份《离婚协议书》中已经进行了明确分割属蒋某某所有，对该《公证书》中第二份《离婚协议书》的合法性有异议。一审第三人商某某与被上诉人横县人民政府的质证意见一致。一审第三人蒋某某对新证据没有异议。
经庭审质证，本院确认一审判决确认的证据合法有效，可作为定案依据。关于本案二审新证据，本院认为，虽然上诉人苏某在一审程序中未依法提供，但在各方当事人对证据的真实性均无异议，且该证据确实证明了客观事实的情况下，本院确认该新证据可以作为本案定案依据。
根据上述有效证据及当事人质证意见，本院查明，上诉人苏某与一审第三人蒋某某于2008年2月19日签订《离婚协议书》后，同日即在婚姻登记机关领取了离婚证书，证号为桂横离字x号。2008年3月12日，上诉人苏某与一审第三人蒋某某另行签订《离婚协议书》并办理了公证手续，其中约定:该协议与2008年2月19日签订的离婚协议书具有同等法律效力，与原协议内容相抵触的部分，以本协议为准，原协议书上第四大点第1小点横国用（2005）第x证号是错误的，现更正为横国用（2005）第x号，地号X-X-X-2，并由归男方所有及使用更改为归女方所有及使用。2008年3月27日，横县国土资源局派员进行地籍调查，认为该土地权属来源合法，四至界限清楚。其余事实与一审判决查明的一致。
本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第十一条、国土资源部《土地登记办法》第三条的规定，土地登记实行属地登记原则，土地所在地的县级以上人民政府依法享有登记造册、核发土地权利证书的法定职权。横县人民政府作为办理本案国有土地使用权登记的行政机关，具备行政主体资格。
不动产登记行政机关的公权运用是在物权登记层面上对私法领域的介入，其只就不动产登记事务对申请人提供的材料进行是否符合法定形式要件的审查，而不涉及有关申请材料有效性等实质范畴。根据国土资源部《土地登记办法》第十八条“有下列情形之一的，不予登记：（一）土地权属有争议的；…”、《广西壮族自治区土地登记办法》第十八条“登记期间，发现有下列情形之一的，土地行政主管部门应当暂缓登记：…（三）土地权属发生争议尚未解决；…”的规定，在土地存在权属争议时，不动产登记行政机关应当作出不予登记或暂缓登记的决定，并不具有解决纠纷、确认物权归属的司法权限。至于是否属土地权属争议的问题，本院认为，权属争议具有一定假定性，在当事人说明一定理由或提供一定证据以证实土地权属在形式上存在争议性即可，登记机关对权属争议是否存在的判断应与登记机关的审查职责相一致，不应通过对真正的权利人的认定而推定权属争议存在与否。本案中，上诉人苏某在被上诉人横县人民政府为一审第三人商某某办理国有土地使用权登记期间，已向横县国土资源局提交了《土地变更登记异议书》，明确指出变更登记土地存在权属争议。被上诉人横县人民政府在得知土地权属存在争议的情况下，仍向一审第三人商某某颁发横国用（2008）第x号《国有土地使用证》属程序违法。对于本案土地转让行为是否有效属另一法律关系，不在本案审查范围，当事人可通过其他救济途径解决。
综上所述，被上诉人横县人民政府在登记土地权属发生争议的情况下，仍然给予一审第三人商某某颁发《国有土地使用证》的行为违反法定程序，依法应予撤销。一审判决认定事实有误，适用法律错误。上诉人上诉理由成立，依法应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第㈢项的规定，判决如下：
一、撤销横县人民法院（2009）横行初字第X号行政判决；
二、撤销横县人民政府于2008年4月7日向商某某颁发的横国用（2008）第x号《国有土地使用证》。
一审案件受理费50元，二审案件受理费50元，共计100元，均由被上诉人横县人民政府负担。
本判决为终审判决。
审判长陈丽蓉
审判员韦瑞生
代理审判员张茹
二○○九年十一月十二日
书记员吴峤卉
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