原告邓州市云龙出租车有限公司
注册号x。
法定代表人张某甲，董事长。
委托代理人张某乙，男，X年X月X日生，汉族，职工，住（略）。
委托代理人孙春雨，河南青剑律师事务所律师。
被告邓州市人民政府。
法定代表人刘某丙，市长。
委托代理人夏某，女，X年X月X日生，汉族，邓州市人民政府法制办公室副主任。
委托代理人李某某，男，X年X月X日生，汉族，邓州市交通局干部。
被告邓州市人民政府出租汽车管理办公室。
代表人张某丁，该办主任。
委托代理人刘某戊，男，43岁，该办副主任。
委托代理人陈文建，河南三贤律师事务所律师。
原告邓州市云龙出租车有限公司与被告邓州市人民政府、邓州市人民政府出租汽车管理办公室为出租车行政管理纠纷一案，经南阳市中级人民法院（2010）南中行指字第X号函指定，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了此案。原告邓州市云龙出租车有限公司委托代理人张某乙、孙春雨，被告邓州市人民政府委托代理人夏某、李某某，被告邓州市人民政府出租汽车管理办公室委托代理人刘某戊、陈文建到庭参加了诉讼，现本案已审理终结。
2010年1月25日，邓州市人民政府出租汽车管理办公室（以下简称邓州市出租办）作出《关于注销邓州市云龙出租汽车有限公司豫x等10辆出租车经营权的通知》（以下简称《注销通知》），为落实该《通知》内容，2010年1月26日，邓州市出租办对南阳市公安局交警支队车辆管理所作出《关于停止办理豫x等10辆出租车牌照的函》（以下简称《停办函》），2010年1月28日，邓州市出租办又作出《关于调整云龙公司豫x等10名出租汽车经营者经营权的通知》（以下简称《调整通知》），原告邓州市云龙出租车有限公司不服，依法提起行政诉讼。
原告诉称，邓州市云龙出租车有限公司（以下简称云龙公司）是于2003年依法批准成立的出租车客运公司，期限为20年，已先后投入运营车辆150辆，营运至2009年10月，因与部分车主经营合同陆续到期，在办理延续经营过程中，就合同履行发生争议，被告不仅没有依法将经济纷争引导到民事诉讼程序，让合同履行争议到人民法院裁决（现已经或正在通过人民法院民事诉讼程序解决争议），却无事实和法律依据违反法定程序，违法行政，擅自作出决定注销了原告拥有的依法经营权，干涉企业自主经营，充当裁判机关，严重侵犯原告的合法权益，故请求本院依法撤销被告作出的行政行为，赔偿原告的经济损失。为实现原告的诉讼请求，原告向本院提交如下四组证据：一组：1、企业法人营业执照，注册号x;2、道路运输经营许可证，豫邓x;3、邓经贸字(2002)X号《关于同意开办邓州市云龙出租车有限公司的批复》；4、邓政文(2003)X号《关于成立邓州市云龙出租车公司》的请示；5、南阳中院(2006)南行初字第X号行政判决书。原告以该组证据证明其主体合法，依法享有自主经营权。二组：1、云龙公司与王同显豫x、庞伟重豫x、李某波豫x、武圣轩豫x、张建文、华道光豫x、刘某卫豫x、丁光义豫x、吴海良豫x、苏吉合豫x、张国银豫x等的《合同书》及《补充合同书》；2、2005年8月12日邓州市出租办关于《云龙出租汽车全体车主投诉书请求问题的答复意见》；3、（2009）邓法民初字第X号、X号、X号、X号受理案件通知书；4、（2010）邓民商二初字第X号、（2010）邓民商二初字第X号民事判决书；（2009）邓法民初字第X号、（2009）邓民商二初字第X号、（2009）邓民商二初字第X号民事判决书。原告以该组证据证明部分司机与其发生的合同纠纷是平等主体之间的民事法律关系，二者之间的纠纷裁决，应由人民法院依法处理，邓州市人民法院已做出判决，云龙公司享有20年出租车经营权，准予云龙公司在合同期满后收回出租车牌照的使用权。而被告邓州市出租办越权作出注销车牌照的行为是滥用职权无视法律的违法行为。三组：1、邓云龙（2009）X号《关于更新出租车“轿的”的请示》；2、邓运管（2009）X号《关于（云龙出租车有限公司更新车辆的请示）的批复》；3、邓运管（2009）X号《关于印发（邓州市出租汽车报废更新延续经营实施方案）的批复》。原告以该组证据证实其在车辆更新过程中已先向有关部门作了请示，并已得到同意性批复，原告的更新无违法之处；四组：1、邓州市出租办《关于注销邓州市云龙出租汽车有限公司豫x等10辆出租车经营权的通知》；2、邓州市出租办《关于停止办理豫x等10辆出租车牌照的函》；3、邓州市出租办《关于调整云龙公司豫x等10辆出租汽车经营权的通知》；4、邓州市出租办《关于对云龙出租公司豫x等10辆出租车调整到金鹏出租公司的函》；5、《介绍信》一份；原告以该组证据证明被告邓州市出租办作出的行政行为无任何法律依据，一是邓州市出租办《注销通知》依据是国经贸（1997）X号第二项，但该条文内容是关于报废年限的规定，与注销公司的经营权无任何联系；二是该《通知》的依据是《行政许可法》第五十条，但原告未出现该法第69条、70条规定的可以撤销或注销行政许可的法定情形，故被告擅自注销原告出租车经营权无法律根据，是滥用职权干涉企业自主经营的违法行为。综上，请求本院依法撤销邓州市出租办作出的《关于注销邓州市云龙出租汽车有限公司豫x等十辆出租车经营权的通知》、《关于停止办理豫x等10辆出租车牌照的函》及《关于调整云龙公司豫x等10名出租汽车经营者经营权的通知》，并赔偿造成的经济损失。
被告邓州市人民政府及邓州市出租办依法递交了答辩状并在庭审中辩称：一、被告的处理决定事实清楚，证据充分，适用法律法规正确。原告云龙公司因部分车辆到了报废期，在更新过程中与司机发生车辆经营争议，原告又将其告上法庭，部分车主在无车经营且与原告协商无果的情况下，赴京上访，为保护司机合法权益，维护稳定，邓州市出租办才研究决定将原告之10辆车经营权注销、调整，这一切都是顺理成章的事，都是依法作出的。二、被告的行为没有给原告造成经济损失，不应当赔偿。原告部分车辆到了报废期，主管部门将经营权予以注销，更新过程中，原告云龙公司“一国两制”，不将豫x等10辆出租车交原司机经营，又将其告上法庭，引发矛盾，故邓州市出租办只能进行调整，所以从整体讲未给原告造成任何经济损失；三是原告背信弃义，自私自利，且其管理不善、信誉低下，又不整改，邓州市出租办依政府授权，为维护出租业秩序，才做出行政行为。综上，请求本院依法维持被告作出的行政行为，驳回原告的诉讼请求。为实现被告的诉讼请求，被告依法向本院递交下列证据：一组：1、宛政（2009）X号文；2、邓运管（2009）X号文；以此证明被告作出具体行政行为有法律依据；二组：1、2004年11月3日云龙公司职工的《情况反映》；2、云龙公司《关于邓州市出租车市场情况及报告》；2009年9月26日云龙公司职工的《情况反映材料》；3、《来访事项交办通知单》；4、来信来访请示；5、2009年10月21日《情况反映》；6、2009年9月28日的《情况反映材料》；2009年9月26日的《反映情况材料》。被告以该组证据证明：云龙公司2004—2009年多次组织上访，破坏社会稳定；云龙公司鼓励支持奖励员工集体上访，给政府施压；云龙公司管理混乱导致司机怨声载道；云龙公司与司机利益不对等，司机利益得不到保护。三组：1、报废汽车回收证明6份，证明原告部分车辆已到了报废期，由车辆部门回收；2、2010年元月27日原告对邓州市出租办《通知》异议情况说明，证明主管部门允许其更新汽车，并未注销其出租车经营权；3、2005年8月19日，原告对全体车主有关请求意见的答复；4、2005年8月18日邓州市出租办的《说明》；5、2009年12月3日车主的《信访材料》；6、2位司机的取、存款凭证复印件；7、收款收据复印件一份；8、民事诉状复印件一份；被告以该组证据证明：原告背信弃义，在车辆更新后不让原司机优先使用，延续经营；原告违反承诺在更换新车时，在规定外私自向车主加价9600元；原告出尔反尔早已做好了起诉这些司机的准备，却仍让司机交钱。四组：张建文、龚纪伟证词二份，主要用于证明张建文等与云龙公司发生经营争议不能继续运营而上访，邓州市出租办不得已才将10辆车的经营权予以注销和调整。
以上证据，经庭审质证，合议庭合议认为，被告提交的第一、二、三组证据取得程序和收集方法合法，且向本院提交证据的时间符合《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十六条第二款之规定，可以作为本案的定案依据；被告提交的第四组证据系二份证词，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》，应当在被告作出被诉具体行政行为之前依法收集取得，故缺少合法性，不能作为本案定案的依据。原告向本院提交的证据，符合证据的客观性、合法性、关联性原则，可以作为本案定案的依据。
根据上述有效证据，结合庭审情况，本院可以认定以下事实：2002年7月11日，邓州市副市长买林平代表邓州市人民政府与云龙公司签订了《广东省云龙的士有限公司投资邓州市出租车公司协议书》，协议约定云龙公司于2002年首批投放轿车出租车100—150台，五年内达到500台，逐步把邓州市出租车市场培育成熟，并在一年内不再批准成立其他的出租车公司。根据邓经贸字（2002）X号《关于同意开办邓州市云龙出租车有限公司的批复》和邓政文（2003）X号文精神，原告邓州市云龙出租车有限公司依法成立，相继取得了《企业法人营业执照》、《道路运输经营许可证》，依法从事出租汽车客运和汽车租赁业务，期限20年。2003年10月，邓州市人民政府以邓政文（2003）X号、邓政文（2003）X号文审批同意成立了另一家出租汽车公司，2004年更名为“邓州市金鹏出租汽车服务有限公司”。2005年12月，原告云龙公司欲新增运力50辆，以达到公司拥有150台运力，未获邓州市出租办批准，并发生争议，引起行政诉讼，南阳中院于2006年9月12日作出（2006）南行初字第X号行政判决书，判决被告对原告之轿车入户申请履行相应审查批准义务，后该部分轿的于2007年4月获批准挂牌并正常运营至2009年9月，因原告云龙公司拥有的部分车辆将陆续到报废期限，与部分车主的经营合同也将陆续期满，原告以邓云龙（2009）X号文向邓州市运输管理局提出更新100台车辆申请，邓州市运输管理局于2009年10月16日以邓运管（2009）X号文批复同意原告更新。原告在办理车辆更新过程中，就出租车经营合同的延续履行和出租车牌照的使用与豫x、豫x等十名车主发生争议，原告未将新购出租车交其继续经营，矛盾上升，协调未果，豫x等多名车主不断信访，乃至进京上访，2010年1月25日，邓州市出租办作出《关于注销邓州市云龙出租汽车有限公司豫x等10辆出租车经营权的通知》，该《通知》认定“鉴于你公司因经营管理不善在出租车报废更新过程中出现多种问题，导致报废车辆长期不能更新，严重地造成社会不稳定。虽多次要求你公司整改，但你公司未有任何整改措施。”并“根据国经贸（1997）X号第二项和《中华人民共和国行政许可法》第五十条第一款、第七十条第一款第（一）项、第（六）项之规定，经研究决定注销你公司豫x号出租车等10台出租车经营权。”2010年1月26日，邓州市出租办作出《关于停止办理豫x等10辆出租车牌照的函》，该《函》函告南阳市公安局交警支队车辆管理所“请贵单位接函后停止办理上述10辆出租汽车的车牌号等事项”。南阳市公安局交警支队车辆管理所接函后停止办理剩余车辆的车牌照手续。2010年1月28日，邓州市出租办作出《关于调整云龙公司豫x等10名出租汽车经营者经营权的通知》，该《通知》根据《南阳市出租车行业管理规定》第十一条之规定，将原属云龙公司的豫x等10辆出租车经营权调整到邓州金鹏出租汽车服务有限公司，原告云龙公司不服，依法提起行政诉讼。诉讼过程中，原告云龙公司向本院提出停止执行被诉具体行政行为的申请，本院于2010年5月19日作出（2010）内行指字第X号行政裁定书依法裁定：在本案诉讼期间，停止执行被告作出的《关于注销邓州市云龙出租汽车有限公司豫x等10辆出租车经营权的通知》、《关于停止办理豫x等10辆出租车车牌照的函》和《关于调整云龙公司豫x等10名出租汽车经营者经营权的通知》。
查，2004年4月20日，邓州市人民政府作出邓政文（2004）X号《关于成立邓州市出租汽车管理领导小组的通知》。该《通知》载明：由邓州市交通局、经贸委等10个部门的领导及买林平副市长共11人组成领导小组，下设办公室，设在交通局，对外挂“邓州市人民政府出租汽车管理办公室”的牌子，行使全市出租汽车行业的管理职责。办公室由交通局局长及两名副局长分别任正、副主任。
又查，原告邓州市云龙公司与豫x、豫x、豫x、豫x、豫x等出租车车主的出租车经营合同纠纷，已于2009年12月由邓州市人民法院先后受理，并相继作出了（2009）邓民商二初字第X号、第X号、第X号、第X号民事判决书和（2009）邓法民初字第X号民事判决书，判决准予原告邓州市云龙公司收回豫x、豫x、豫x、豫x、豫x等出租车牌照使用权。
另查，原告邓州市云龙公司在诉讼过程中向本院递交书面申请，申请放弃要求被告邓州市人民政府赔偿损失之诉讼请求。
本院认为：根据2002年7月11日邓州市人民政府与云龙公司签订的投资协议和邓经贸字（2002）X号文、邓政文（2003）X号文，及x号企业法人营业执照、豫邓x号道路运输经营许可证，可以充分说明原告云龙公司是经依法批准成立，从事出租汽车营运、租赁业务的私营有限公司，具有公司法规定的出租汽车经营管理之职权，也可以充分说明被告邓州市人民政府依约承诺原告云龙公司拥有首批发展“轿的”150台，五年内发展到500台运营之权利，同时还说明，在此行政约定范围内，被告邓州市人民政府拥有相应的“轿的”入户审批、扶助和依法支持原告合法经营之义务，且不得违反政府诚信原则出现违约行为。本案中，云龙公司运营至2009年，部分出租车辆按规定将达到报废年限，云龙公司以邓云龙（2009）X号文提出更新请示，邓州市X路运输管理局以邓运管（2009）X号文批复同意更新属正常审批，是正确的，但是，在车辆更新运作过程中，云龙公司与豫x等车主因经营合同延续履行发生争议产生矛盾并引发上访，被告邓州市出租办理应依法、慎重、和谐处置，或从维护社会大局出发，努力协调云龙公司与少数车主之合同履行纷争，以便达成协议，或从依法治市高度，在协调不能时，将市场领域出现的经济纠纷引入法制轨道导入民商诉讼，以便及时裁判，并妥善处理好信访稳定事宜，而邓州市出租办在邓州市人民法院于2009年12月已立案受理其合同纠纷案件之后，仍采取行政手段处置该经济纠纷，相继于2010年元月25日、元月26日、元月28日作出《注销通知》、《停办函》和《调整通知》实为不当，被告以此行政行为管理原告之出租车经营，不仅不符合行政管理的诚信原则，也缺失法律法规依据，违反了行政合同约定，构成行政违约。同时，一、《注销通知》认定云龙公司“因经营管理不善......虽多次要求你公司整改，但你公司未有任何整改措施。”缺少事实证据。庭审中，被告未提供证明云龙公司属经营管理不善之证据，也未提供证明邓州市出租办曾经多次要求云龙公司整改而未整改之证据，故《注销通知》属事实不清，主要证据不足；二、注销行政许可属行政执法行为，根据《河南省行政执法条例》及其《实施办法》之规定，应当按照立案、调查、研究、决定、送达等法定程序执法，而在本案中，被告未提供证据证明其已经按照行政执法之法定程序进行，故《注销通知》属违反法定程序；三、云龙公司拥有20年出租车经营权是经邓州市人民政府批准依法赋予的，且经运管部门核准工商部门登记批准，故注销其部分出租车经营权应依法行使。本案中，邓州市出租办不是合法注销权利的行使主体且不是对云龙公司整体出租车经营权作出注销处理，而是直接对云龙公司管理之豫x等10辆出租车之经管权予以针对性处理，具有特定性和确定性，该处理当属经营纠纷，依法应有管理者云龙公司和经营者车主协商处理争议，协商不能时应依法由司法部门裁决，诉讼中，被告亦未能提交合法有效之法律法规依据，故邓州市出租办作出的《注销通知》应属缺少法律依据。又，邓州市出租办引用《行政许可法》第七十条第一款第（一）项、第（六）项之规定，因该条无“第一款”或“第二款”之分，且第（六）项中“法律、法规规定的...”是特指情形，有特定涵义，被告在庭审中未能提供“其他法律、法规”已作出相应规定的证据和依据，故属超越职权，适法错误；四、《停办函》和《调整通知》是以《注销通知》为根据发展而来，是《注销通知》的执行行为，是从属性行政行为，该两种行政行为在《注销通知》依法给予原告云龙公司60日复议期和三个月诉讼期未届满即未发生法律效力的情况下于第二、第四天就着手实施缺少合法性和可执行性。事实上，邓州市出租办发出《停办函》后已经致使部分出租车的车牌照停止了办理或已被调整，因此，它虽然不针对云龙公司，但实际上已经具有确定力、拘束力和执行力，影响和侵犯了原告云龙公司的合法权益。《调整通知》调整出租汽车经营者经营权，依法应当有法律法规依据。本案中，云龙公司与车主发生的出租车经营管理合同纠纷，属一般民商争议，理应由云龙公司按照自主经营、自负盈亏、自我发展、依法经营的原则处理，和出租车经营权的注销与否无法律上的因果联系，且该经营权属物权范畴，调整企业物权，应当符合法律规定，而邓州市出租办在庭审中未提交证据、依据予以证实其调整行为是合法的。同时，被告以其行政行为是公共资源的配置为由抗辩，因出租车经营权许可虽是一种公共资源，但却是一种有限资源，有限资源之总量在政府依法、公开批准后其范围内的注销、调整受已许可之制约，应有法律依据，在社会发展确需调整时应增加或降低运力，即扩大或减少经营许可，而不是针对特定人作运营公司之间的调配，故不符合行政许可法之规定，其抗辩理由不能成立。同时，邓州市出租办属临时组织，其成立不具有政府组织法之依据，不具有机关法人资格，不能成为本案被告，其行为后果应由邓州市人民政府承担。故应驳回原告对邓州市出租办的起诉。庭审中，原告主动放弃要求被告邓州市人民政府赔偿损失之请求系原告自愿，且不违反法律法规之规定，应依法照准。为节约司法资源，方便民生，减少诉累，本案一并处理，不再另行制作裁定书。综上，被告作出的《注销通知》、《停办函》、《调整通知》，因事实不清，主要证据不足、程序违法和适法错误，且超越职权，应依法撤销，原告之撤销被诉行政行为的诉讼请求，本院依法予以支持。为有效监督行政机关依法行政，积极支持企业合法经营，推动社会经济快速发展，故根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1、2、3、4目和《最高人民法院关于执行〈行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第一款第（三）项之规定，判决如下：
1、撤销被告邓州市人民政府作出的《关于注销邓州市云龙出租汽车有限公司豫x等10辆出租车经营权的通知》、《关于停止办理豫x等10辆出租车车牌照的函》和《关于调整云龙公司豫x等10名出租汽车经营者经营权的通知》。
2、驳回原告邓州市云龙出租车有限公司对被告邓州市人民政府出租汽车管理办公室之起诉。
诉讼费100元，由被告负担。
如不服本判决，可在接到本判决书之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省南阳市中级人民法院。
审判长程振华
审判员胡新峰
代理审判员吴新杰
二0一0年八月二十三日
书记员王玉
马丰娟
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