原告沅陵县X镇X村邬某某、龚某乙等56户村民（原告名单见判决书附录）。
诉讼代表人邬某某，男，X年X月X日生，汉族，农民，湖南省沅陵县人，住（略）。
委托代理人石某甲，男，X年X月X日生，汉族，农民，湖南省沅陵县人，住（略）。
委托代理人龚某银，湖南五溪律师事务所律师。
诉讼代表人龚某乙，男，X年X月X日生，土家族，农民，湖南省沅陵县人，住（略）。
委托代理人王某丙，男，X年X月X日生，汉族，农民，湖南省沅陵县人，住（略）。
被告沅陵县人民政府，住所地沅陵县X镇。
法定代表人黄某某，县长。
委托代理人周开松，湖南怀天律师事务所律师。
委托代理人徐某某，男，X年X月X日生，苗族，沅陵县人民政府法制办干部，住（略）。
第三人湖南湘投沅陵高滩发电有限责任公司（以下简称高滩电站），住所地沅陵县X镇。
法定代表人王某丁，董事长。
委托代理人周开文，湖南兴沅律师事务所律师。
委托代理人宋某某，男，X年X月X日生，汉族，高滩电站经营部经理，住（略）。
原告沅陵县X镇X村邬某某、龚某乙等56户村民诉被告沅陵县人民政府、第三人高滩电站土地行政登记一案，怀化市中级人民法院于2008年7月21日以（2008）怀中行辖字第X号行政裁定指令本院管辖。本院2008年8月11日受理后，于2008年8月13日向被告及第三人送达了起诉书副本、应诉通知书及参加诉讼通知书。本院依法组成合议庭，于2008年9月18日、9月28日两次公开开庭审理了本案。原告诉讼代表人邬某某、龚某乙及其委托代理人石某甲、龚某银、王某丙；被告沅陵县人民政府的委托代理人周开松、徐某某；第三人高滩电站的委托代理人周开文、宋某某到庭参加诉讼。本案经本院审判委员会讨论并作出决定，现已审理终结。
被告沅陵县人民政府于2001年11月23日给第三人高滩电站颁发了沅（国）用（2001）第X号《国有土地使用证》。
被告于2008年8月21日向本院提交答辩状，并提供了作出被诉具体行政行为的证据。1、《征用土地协议书》，拟证明1991年12月30日原告沅陵县X镇X村邬某某、龚某乙等56户村民所在的高砌头村X组、老桥组分别与用地单位第三人签订了征地协议。2、《沅陵县高滩水电站用地红线图》、湖南省人民政府[1992]政土字第X号国家建设站（拨）用土地审批单，拟证实1992年1月9日湖南省人民政府同意高滩电站征用土地222.86亩，并核发国家建设用地审批单的事实。3、《沅陵县国土资源局土地登记资料》、《高滩水力发电厂地籍测绘资料》、沅（国）用（2001）第X号《国有土地使用证书》及其发证宗地图，拟证实其所颁发的《国有土地使用证书》土地来源合法，界址清楚无争议，丈量准确，发证所需资料齐备，发证行为合法。4、国家计划委员会计农经[1990]X号《关于湖南省沅陵县高滩水电站可行性研究报告的批复》、湖南省计划委员会湘计农[1989]X号《关于沅陵县高滩水电站项目建设书的批复》、湖南省计划委员会湘计农[1990]X号《关于沅陵县高滩水电站初步设计的批复》、湖南省计划委员会湘计农[1991]X号《关于同意沅陵县高滩水电站1991年开展施工准备工作的通知》、湖南省计划委员会湘计农[1994]X号《关于下达湖南省1994年第一批中小水电基建计划的通知》，拟证实沅陵高滩电站从立项、选址、报建、施工均经有批准权的主管部门批准。5、《高砌头移民管理站2001年—2007年高滩电站库区征用土地发放补助费用花名册》，拟证实原告56户村民从2001年起就知道其原承包的土地被征用，并一直在领取被征用土地粮食补助款。6、《怀化市人民政府行政复议决定书》，拟证实原告通过行政复议未改变沅陵县人民政府颁发沅（国）用（2001）第X号《国有土地使用证》的具体行政行为的事实。
被告未提交作出具体行政行为的法律依据。
原告诉称：被告给第三人颁发的沅（国）用（2001）第X号《国有土地使用证》范围内的土地原系原告方的农村承包土地，该土地的承包经营权已经沅陵县人民政府确认并颁发了《中华人民共和国农村土地承包经营权证》，被告的具体行政行为致使原告方56户村民的承包经营权丧失，且原告方应当获得的土地补偿款及人员安置问题均未得到解决。严重侵犯了原告方的合法权益，请求法院依法确认被告颁发给第三人的沅（国）用（2001）第X号《国有土地使用证》的具体行政行为违法，并予以撤销，以及判令被告赔偿原告的损失。
原告提供了以下证据：1、邬某某、龚某乙等人执有的沅陵县政府颁发的《农村土地承包经营权证》及《农村土地承包合同书》共56份，拟证实从1995年至2025年，原告56户享有30年期限的农村土地承包经营权。2、沅陵县X镇X村委会出具的该村组农户未得到土地补偿、安置及青苗补偿费用的证明、高砌头村永久占田户明细表、沅陵县山林管业证档案资料，拟证实原告56户村民的稻田和山林分别被第三人永久性占用，但并未获得补偿及安置，并被县政府在相同的土地范围内两次颁发权利证书的违法事实及被占用的具体面积。3、原《高砌头乡农业税征收任务到户清册》、《高砌头乡2000年度农业税合同粮入库登记表》、《教育附加入库表》、明溪口镇X村委会出具的该村农户每年承担农业税、合同粮等义务的证明，拟证实原告从1996年至2001年都依法交纳农业税和合同粮义务的事实。4、邬某某、龚某乙、孙宏思三人的调查笔录，拟证实被告重复批地程序违法：未对批文公告；征地补偿标准和安置方案未公告，也未听取群众意见；土地补偿未依法获得；征地协议是假的。5、沅陵县人民政府《关于石某甲等人信访复查意见书》，拟证实征用土地未获得补偿，且2005年8月1日前第三人参照租用协议支付的是土地使用补偿费（租金）。6、民事诉状及石某己、龚某戊、江某某的证词，拟证实征地协议无效。7、《中华人民共和国土地管理法》、《土地管理法实施条例》、《中华人民共和国村X组织法》，拟证实被告的具体行政行为违法。
被告辩称：1991年12月30日原告沅陵县X镇X村邬某某、龚某乙等56户村民所在的高砌头村X组、老桥组分别与用地单位高滩电站签订了征用土地协议书，土地补偿费和安置补助费以及地上附着物赔偿费均已计算并给付，不存在争议，符合土地征用程序。1992年1月9日湖南省人民政府以（1992）政土字第X号国家建设站（拨）用土地审批单同意高滩电站征用土地222.86亩，并核发国家建设用土地审批单，确认了《沅陵县高滩水电站用地红线图》，符合土地征用申报程序。2001年被告所属职能部门按照土地征用规定，制作了《沅陵县国土资源局土地登记资料》、《高滩水力发电厂地籍测绘资料》，在此基础上于2001年11月依法颁发了沅（国）用（2001）第X号《国有土地使用证》及该宗地发证宗地图。沅陵县人民政府确认的土地权属来源合法，界址清楚无争议，丈量准确，发证所需资料齐备，发证行为符合法律规定，依法应予维持。
第三人高滩公司述称：高滩水电站的建设是严格依照国家法律规定的程序实施征地报批，于1991年12月与被征地村X组签订了《征用土地协议》，1992年1月，经湖南省人民政府批准。第三人依法征用的土地权属无争议，界址清楚，且第三人已按征地协议和国家规定的征地及调整款项全部拨付，并没有侵犯原告的权益。故请求法院依法维持沅陵县人民政府给第三人颁发的《国有土地使用证》，并驳回原告的诉讼请求。
第三人高滩公司提供了沅陵县人民政府沅政发（1991）X号《关于高滩水电工程建设移民补偿标准的批复》、沅陵县人民政府第X号常务会议决定通知、怀署函（1998）X号《怀化地区行政公署关于沅陵县高滩电站库区移民开发安置规划请示的批复》等证据，拟证实高滩建设移民补偿方案的合法性。
经庭审质证，原告对被告提交的证据均提出异议并认为：X号证据原告至今未看见《征用土地协议书》原件；村民龚某炳、龚某戊、石某己、江某某等人的签字不属实；合同上没有人员的安置条款；征用土地涉及到村民的重大利益，应当由村民全体代表研究决定；1992年老桥组并不存在，被告提交的《征用土地协议书》是伪造的。X号证据是在没有签定征地协议的情况下骗取的，不合法；X号证据被告违反了《中华人民共和国土地管理法》第47、48条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第25、26条的规定，县政府应当予以公告，且未安置好人员，未予以补偿，因此是无效的；对4、5、X号证据的真实性无异议，但对待证的事实及其关联性有异议。且被告在实施颁证行为前未给予原告土地补偿和人员安置，亦未提交实施颁证行为的法律依据，应当视为被告没有证据，因此被告的颁证行为在程序上、实体上都是违法的。
被告对原告提交的证据均提出异议并认为：X号证据的土地承包证和承包合同不全；对X号证据认为征用土地协议证明土地是1991年12月30日已被征用，且征地协议上村X村民小组都加盖了公章，征地协议应当是合法有效的；X号证据不能证明相关事实，2001年就没有缴纳农业税了；X号证据，1991年土地登记时还没有公告的程序；X号证据不能证明待证事实，只能证明土地被征用了，土地补偿款没有到位，是另外一个法律关系；X号证据的证人应当出庭作证，形式上也应当亲自书写；X号证据法律法规当然是真实的，但征地协议是1991年签订的，《中华人民共和国土地管理法》是1998年修订的，之前其他程序都履行了，2001年仅仅只是一个发证行为。
第三人对被告所提交的证据无异议。对原告提交的证据认为X号证据缺乏客观真实性，占用多少土地，应经有关部门测量，不是乡X村委会可以证明的；X号证据不能证明农业税是被征用的土地缴纳的。对原告提交的其他证据的质证意见与被告一致。
本院对下列证据予以确认，作为定案的依据：
一、被告提供的证据：X号证据《沅陵县高滩水电站用地红线图》、湖南省人民政府[1992]政土字第X号国家建设站（拨）用土地审批单；X号证据《沅陵县国土资源局土地登记资料》、《高滩水力发电厂地籍测绘资料》、沅（国）用（2001）第X号《国有土地使用证书》及其发证宗地图；X号证据国家计划委员会计农经[1990]X号《关于湖南省沅陵县高滩水电站可行性研究报告的批复》、湖南省计划委员会湘计农[1989]X号《关于沅陵县高滩水电站项目建设书的批复》、湖南省计划委员会湘计农[1990]X号《关于沅陵县高滩水电站初步设计的批复》、湖南省计划委员会湘计农[1991]X号《关于同意沅陵县高滩水电站1991年开展施工准备工作的通知》、湖南省计划委员会湘计农[1994]X号《关于下达湖南省1994年第一批中小水电基建计划的通知》；X号证据《高砌头移民管理站2001年—2007年高滩电站库区征用土地发放补助费用花名册》；X号证据《怀化市人民政府行政复议决定书》。
二、原告提供的证据：X号证据邬某某、龚某乙等人执有的沅陵县政府颁发的《农村土地承包经营权证》及《农村土地承包合同书》共56份；X号证据沅陵县X镇X村委会出具的证明、高砌头村永久占田户明细表、沅陵县山林管业证档案资料；X号证据原《高砌头乡农业税征收任务到户清册》、《高砌头乡2000年度农业税合同粮入库登记表》、《教育附加入库表》、明溪口镇X村委会出具的证明；X号证据邬某某、龚某乙、孙宏思三人的调查笔录；X号证据沅陵县人民政府《关于石某甲等人信访复查意见书》；X号证据石某己、龚某戊、江某某的证人证言；X号证据相关的法律法规。
三、第三人提供的证据：沅陵县人民政府沅政发（1991）X号《关于高滩水电工程建设移民补偿标准的批复》、沅陵县人民政府第X号常务会议决定通知、怀署函（1998）X号《怀化地区行政公署关于沅陵县高滩电站库区移民开发安置规划请示的批复》。
经审理查明，1990年11月，国家计划委员会以计农经[1990]X号《关于湖南省沅陵县高滩水电站可行性研究报告的批复》同意沅陵县兴建高滩水电站工程。1991年12月30日，高滩水电站与被征地单位高砌头村X组、老桥组签订了《征用土地协议书》，但协议中邬某人组组长石某己、老桥组组长龚某炳、高砌头村村委会龚某戊及乡人民政府经办人江某某的签名均非本人签署。1992年湖南省人民政府下发了[1992]政土字第X号国家建设站（拨）用土地审批单，批准沅陵县高滩水电站用地222.86亩。2001年3月29日至4月20日沅陵县国土管理局对高滩电站坝址地籍进行测绘，认定用地面积211.24亩。沅陵县人民政府于2001年11月23日给第三人颁发了沅（国）用（2001）第X号《国有土地使用证》。但征用土地的相关补偿费用至今未补偿到位，仅按租用土地形式进行了补助（每年每亩稻田补助稻谷1000斤）。在颁证前被告亦未按照《土地管理法》的相关规定对征地补偿、安置方案进行公告，并听取被征地的农村X组织和农民的意见。另查明，1995年，沅陵县X镇X村土地第二轮承包，承包期限为30年，但当时并未发放农村土地承包证书，至2006年12月22日被告沅陵县人民政府给原告补发了《农村土地承包经营权证》，该《土地承包经营权证》的四至范围均在沅（国）用（2001）第X号《国有土地使用证》的红线图范围之内，且载明土地承包经营期限为1995年9月X号至2025年9月X号止。
又查明，高滩电站于1996年建成发电，其设计总装机容量为五万六千千瓦，年发电量二亿八千万千瓦时，属地方大中型基建项目，工程总投资一亿八千五百二十万元，是一处能对凤滩水电站起反调节作用的以发电为主，兼有航运、灌溉等综合效益的水电工程。
本院认为，高滩电站的建设从立项、选址、报建、施工均得到相关部门的批准，1992年获得了湖南省人民政府下发的建设征（拨）用土地审批单。被告于2001年11月23日给第三人高滩电站颁发了沅（国）用（2001）第X号《国有土地使用证》，将原告56户村民已依法取得承包经营权的位于高滩电站占地红线图范围内的耕地、林地确权给了第三人高滩电站。虽高滩电站征地从1991年就开始进行，但其发证的具体行政行为一直持续到2001年，故其发证行为应当按照1999年1月1日起施行的《中华人民共和国土地管理法》的规定办理。但被告在征地时，未能按照《中华人民共和国土地管理法》的有关规定履行相关的征地手续，并未对原告依法给予征地补偿，在诉讼中亦未提交相应的法律依据。在此情况下，被告给第三人高滩电站颁发沅（国）用（2001）第X号《国有土地使用证》的行为程序违法，侵害了原告56户村X村土地承包经营权，理应依法予以撤销。但高滩电站的建设对促进当地经济发展和对凤滩电站的反调节作用具有重大意义，如撤销其《国有土地使用证》，将会影响高滩电站的正常生产经营，给国家利益和公共利益造成重大损失，故不宜撤销其《国有土地使用证》，但被告沅陵县人民政府应当依法采取相应的补救措施，为原告56户村民被征用的耕地、林地办理征地补偿手续，以维护原告的合法权益。原告要求被告赔偿经济损失，但未就其损失情况向本院提交相关证据，故其诉讼请求，本院不予支持。综上，依照最高人民法院《关于执行若干问题的解释》第五十八条、第五十六条第四项的规定，判决如下：
一、被告沅陵县人民政府于2001年11月23日颁发给第三人湖南湘投沅陵高滩发电有限责任公司的沅（国）用（2001）第X号《国有土地使用证》的行为违法。
二、责令被告沅陵县人民政府将确权给第三人的原属原告邬某某、龚某乙等56户村民承包经营的集体土地、林地依法补办征用手续。
三、驳回原告要求被告沅陵县人民政府赔偿经济损失的诉讼请求。
本案案件受理费50元，由被告沅陵县人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提供副本，上诉于湖南省怀化市中级人民法院。
审判长满卫
审判员余志成
审判员王某新
二00八年十一月四日
书记员刘华
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