湖南省岳阳市中级人民法院
行政判决书
(2008)岳中行初字第X号
原告岳阳经济技术开发区湘联置业有限公司，住所地岳阳市X路金辉小区综合楼X楼。
法定代表人龙某甲，男，该公司董事长。
委托代理人钟某，男，湖南骄阳律师事务所律师。
被告湖南省国土资源厅，住所地长沙市天心区X路X号。
法定代表人陈某乙，男，该厅厅长。
委托代理人龙某丙，男，该厅法规处工作人员。
委托代理人陈某丁，男，湖南天地人律师事务所律师。
第三人维德（湖南）房产发展有限公司，住所地岳阳市X路。
法定代表人庄某某，男，该公司董事长。
委托代理人李某某，男，岳阳市人大常委会退休工作人员。
委托代理人张某某，男，湖南岳州律师事务所律师。
原告岳阳经济技术开发区湘联置业有限公司（以下简称湘联公司）不服被告湖南省国土资源厅（以下简称国土厅）土地行政处罚复议一案，本院于2007年5月11日受理，并于2007年6月23日以(2007)岳中行初字第X号行政判决书作出判决：维持湖南省国土资源厅湘国土资复决字[2007]第X号行政复议决定。湘联公司对此判决不服，向湖南省高级人民法院提起上诉。湖南省高级人民法院于2007年12月4日以（2007）湘高法行终字第X号行政裁定书裁定：一、撤销岳阳市中级人民法院(2007)岳中行初字第X号行政判决；二、本案发回岳阳市中级人民法院重新审理。本院收到该裁定书后，于2008年2月25日立案，并另行组成合议庭于2008年7月8日公开开庭审理了本案。因维德（湖南）房产发展有限公司（以下简称维德公司）与本案被诉具体行政行为有法律上的利害关系，本院依法通知其为第三人参加诉讼。原告湘联公司的委托代理人钟某，被告国土厅的委托代理人龙某丙、陈某丁，第三人维德公司的委托代理人张某某到庭参加诉讼。因本案案情复杂，且向第三人维德公司送达困难，本院向湖南省高级人民法院报请延长审理期限三个月。湖南省高级人民法院以（2008）行延字第X号函批准延长本案的审理期限三个月。本案现已审理终结。
被告国土厅作为复议机关于2007年4月10日对原告湘联公司作出湘国土资复决字[2007]第X号《湖南省国土资源厅行政复议决定书》，该复议决定书的主要内容为：“申请人：湘联公司；被申请人：岳阳市国土资源局（以下简称市国土局）。本复议机关查明：申请人湘联公司原名湘某实业有限公司，成立于1996年12月12日。1999年更为现名，现任法定代表人为龙某甲。1993年3月，经岳阳市人民政府批准，被申请人与湖南城陵矶开发区环宇开发总公司(以下简称环宇公司)签订了编号为GH-1993-050(A)的国有土地使用权出让合同，将位于岳阳市区琵琶王立交桥东南角面积为x平方米(合148.188亩)的土地使用权出让给该公司。同年3月20日，岳阳市政府为该宗地颁发了编号为岳市国用(93)字第X号的国有土地使用证，土地使用者为‘环宇开发总公司’，总面积为x.9平方米(合168.55亩）。本案争议地位于上述土地使用权范围内。1992年12月19日，环宇公司与香港维德集团维禄有限公司合资成立了湖南维德公司[先称为‘湖南维德房地产发展有限公司’，后更称为‘维德(湖南)房产发展有限公司’]。但湖南维德公司登记成立后未进行任何经营活动，该宗土地也未进行开发利用。该宗土地使用权未发生变更，权利人仍为环宇公司。1998年12月19日，湖南维德公司工商营业执照被工商部门吊销。1996年，岳阳市政府决定重建琵琶王立交桥，岳阳市经济技术开发区(以下简称开发区)管委会原副主任周金印任立交桥指挥部顾问。1997年4月17日，周金印利用在立交桥指挥部工作的职务之便，组织召开了处理环宇公司遗留问题的工作会议，时任湘联公司法定代表人的赵剑义，未经授权或者委托，以香港维德(集团)公司代表名义出席了这次会议。周金印以要处理环宇公司的遗留问题、偿还香港集团的债务、赵剑义是(香港)维德(集团)的代表等虚假事实，蒙骗与会人员，使其提出的方案在会上得以通过，并形成了《会议纪要》，将环宇公司位于琵琶王立交桥东南角已付款中的12O万元土地划给湖南维德公司；开发区X年8月1日出具证明，证实1997年4月17日《会议纪要》未入档。1997年7月，周金印以‘湖南维德公司’名义，到岳阳市规划局办理了建设用地规划许可证(岳规字x号)和用地红线图，规划用地面积为x.6平方米(合80亩)。1997年2月18日，周金印以‘湖南维德公司’的名义与岳阳市长江修防处签订《协议书》，决定‘共同合资开发琵琶王立交桥东南角土地60亩，双方各出资300万元’。1997年5月28日，申请人与开发区国土管理处签订《拆迁腾地工作协议书》，证明申请人对权属原归环宇公司的琵琶王立交桥东南角的土地进行拆迁腾地。1997年5月29日，湖南维德公司出具委托书，‘委托岳阳经济技术开发区湘联实业有限公司全权处理本公司在岳阳楼区X村X组全部债权及拆迁工作”，同日，申请人以自己的名义和长江修防处签订协议，协议内容和长江修防处与湖南维德公司所签协议完全相同，申请人方签字人为周金印、赵剑义和黄东汉。1998年10月，申请人持1997年4月17日的《会议纪要》及其与湖南维德公司于1997年12月10日签订的合作开发协议，向开发区国土管理处申请办理土地出让手续。被申请人先后于1998年10月21日、11月10日，与申请人签订了编号为GH-1998-039(A)、GH-1998-040(A)和GH-1998-045(A)的《国有土地使用权出让合同》，出让土地面积分别为3999平方米(其中净面积为3417.75平方米，合5.13亩)、3997.4平方米(其中净面积为3364.9平方米，合5.05亩)、x平方米(其中净面积为9300平方米，合13.95亩)；1999年9月，被申请人为申请人办理了上述前两宗地的土地使用权证，证号为：岳市国用[1999]字第KX号、KX号《国有土地使用证》；2002年7月25日，申请人以上述两证遗失为由，申请补办了岳市国用[2002]第K051、第KX号《国有土地使用证》；2006年9月9日，经岳阳市人民政府批准，被申请人以申请人采取欺骗手段获取土地权利证书为由，公告撤销其颁发给申请人的岳市国用[2002]第K051、第KX号《国有土地使用证》，该行为已进入诉讼程序。周金印、赵剑义采取欺骗手段，冒用‘湖南维德公司’名义从环宇公司非法取得土地使用权，转至其私人公司即申请人使用的上述事实，已在岳阳市中级人民法院作出的（2005）岳中刑二终字第X号刑事判决书中予以认定。本案涉及的10.67亩土地，申请人已实施拆迁动土，包括编号为GH-1998-045(A)《国有土地使用权出让合同》约定出让的3.62亩土地，以及未办理用地审批手续的7.05亩土地[即临巴陵东路的2850平方米(合4.27亩)土地和2.78亩插花地]两个部分。另查明，2005年9月20日，被申请人以申请人非法占用10.67亩土地为由立案查处。2006年9月7日，被申请人将《国土资源行政处罚事项告知书》送达申请人，告知申请人拟对其作出行政处罚决定的事实、理由、依据以及其依法享有的权利和提出听证的期限；次日，申请人向被申请人提出了听证申请；9月12日，被申请人将《行政处罚听证通知书》(岳市国土资听通字[2006]X号)送达申请人，将听证时间、地点、听证人员的组成、申请人享有的权利以及有关注意事项告知申请人；9月20日，被申请人就拟处罚事项举行了听证，申请人的委托代理人到会并发表了意见。2006年10月11日，被申请人作出‘lX号行政处罚决定’，并于12月4日送达申请人。本复议机关认为：被申请人作出行政处罚决定，履行了告知、听证、送达等程序，符合《行政处罚法》有关规定，程序合法。本案涉及的申请人实施拆迁动土的10.67亩土地中，有7.05亩土地，申请人未依法办理用地审批手续，系未经批准非法占地，被申请人依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条的规定，作出行政处罚的行为，定性准确，适用依据正确，应予支持；但是，本案涉及的另外3.62亩土地，位于申请人采用欺骗手段取得的编号为GH-1998-045(A)《国有土地使用权出让合同》约定的出让范围内，系骗取批准非法占地，‘X号处罚决定’以‘未经批准非法占地’对申请人予以处罚，属定性不准，本复议机关不予支持。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第三项、第一项规定，决定如下：1、撤销被申请人市国土局作出的岳市国土资罚字(2006)第X号行政处罚决定书，对10.67亩土地中临五里牌路的3.62亩土地的行政处罚；2、维持被申请人市国土局作出的岳市国土资罚字(2006)第X号行政处罚决定书，对10.67亩土地中除前款规定外的7.05亩土地的行政处罚。”被告国土厅向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据、依据：第一组证据即事实部分的程序证据：1、周应章的授权委托书。证明事项：原告委托周应章全权处理行政复议事宜等。2、行政处罚告知书及送达回证。证明事项：2006年9月7日，市国土局拟作出责令原告退还非法占用的土地10.67亩的行政处罚，告知原告有权申辩，有权申请听证。3、听证申请。证明事项：2006年9月8日，原告提出听证申请。4、听证通知及送达回证。证明事项：2006年9月12日，市国土局依法向原告送达听证通知，保证了原告的合法权利。5、听证笔录及听证纪要。证明事项：2006年9月20日，市国土局依法举行听证。6、岳市国土资罚字(2006)第1O号行政处罚决定书。证明事项：市国土局对原告进行行政处罚，责令原告退还非法占用的土地10.67亩。7、湖南岳州律师事务所函及授权委托书。证明事项：原告委托张某某律师代理行政复议。8、送达回证。证明事项：张某某签收岳市国土资罚字(2006)第X号行政处罚决定书。9、行政复议申请书。证明事项：原告提起行政复议。l0、答辩状。证明事项：市国土局对原告提起的行政复议进行答辩。11、湘国土资复议字(2007)第X号行政复议决定书。证明事项：被告对原告提出的行政复议作出决定。12、送达回证。证明事项：2007年4月17日、18日，被告分别向市国土局和原告送达湘国土资复议字(2007)第X号行政复议决定书。第二组证据即事实部分的实体证据：13、市国土局责令原告退回的原告在琵琶王立交桥东南角非法占用土地位置示意图。证明事项：市国土局认定原告未经批准非法占地的具体位置和面积。14、三份土地出让合同，二份工地登记申请书，一份红线图复印件。证明事项：①原告于1998年10月21日与市国土局签了二份编号为GH-1998-039A和GH-1998-04OA的出让合同，并于1999年9月9日申请土地登记。该两份出让合同项下的土地位置位于红线图中标示的B地块和C地块，面积10.18亩。该两宗地与行政处罚责令原告退回的土地无关；②原告于1998年11月1O日与市国土局签订了一份编号为GH-1998-045A的出让合同，该份出让合同项下的土地位置位于红线图中标示的A地块，面积9300㎡，因原告未向市国土局交土地出让金，原告未对该宗地申请土地登记。市国土局作出的行政处罚决定中认定原告未经批准非法占地10.67亩中有3.62亩位于GH-1998-045A号出让合同约定的出让范围，被告在行政复议决定书中撤销了岳阳市国土局对上述3.62亩土地为未经批准非法占地的定性，维持了市国土局对原告占用的另外7.05亩土地为未经批准非法占地的认定，责令原告退回该7.05亩土地。15、岳阳市中级人民法院2005岳中刑二终第X号刑事判决书和谈话笔录。证明事项：原告未经批准骗取批准占用土地。第三组即法律依据：1、《中华人民共和国行政处罚法》；2、《中华人民共和国行政复议法》；3、《中华人民共和国土地管理法》。
原告湘联公司诉称：2006年9月，市国土局拟对原告作出责令“退还非法占用的土地10.67亩”的国土行政处罚，原告依法申请听证，听证会上，被告仅仅出示了两组证据，即：第一组刑事判决书、李某某、湛某某等人的谈话笔录；第二组岳阳经济技术开发区国土分局证明、登记表等。原告认为，原告与市国土局有《国有土地使用权出让合同》、《拆迁腾地工作协议书》等一系列书证，均证明原告的行为和权益的合法性，而市国土局所依据的这两组证据大部分是事后形成的证人证言，不能充分证明原告对本案纷争的土地非法占有，但市国土局仍以原告违反《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款为由，于当年十月做出岳市国土资罚字(2006)第X号行政处罚决定书，错误地作出责令原告退还非法占用的土地lO.67亩。原告不服，依法向被告申请行政复议，被告在没有查清事实的基础上，作出湘国土资复决字[2007]第X号行政复议决定书，变更了市国土局的处罚决定：1、撤销岳市国土资罚字(2006)第X号行政处罚决定书对lO.67亩土地中临五里牌路的3.62亩土地的行政处罚；2、维持岳市国土资罚字(2006)第iX号行政处罚决定书对lO.67亩土地中除前款外的7.05亩土地的行政处罚。原告认为，无论是市国土局作出的岳市国土资罚字(2006)第lO号行政处罚决定书，还是被告作出的湘国土资复决字[2007]第X号行政复议决定书都缺乏证据支撑，所述事实与客观事实不符，侵犯了原告的合法权益，依法应予撤销。为维护原告的合法权益，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第二款之规定，特提起行政诉讼,请求：l、撤销被告作出的湘国土资复决字[2007]第X号《行政复议决定书》。2、判令被告承担本案全部诉讼费用。
原告湘联公司为支持其诉讼请求，提供了下列三组X份证据:第一组证据：1、原告营业执照；2、岳阳经济技术开发区管委会《关于琵琶王立交桥东南角拆迁工作会议纪要》；3、维德(湖南)房产发展有限公司与原告合作开发“中门住宅小区”的《合作协议书》。第一组证据证明：原告对琵琶王立交桥东南角80亩土地开发的主体资格合法，不存在“假冒”与“骗取”。第二组证据：4、1999年9月20日市计委下达原告1999年基建计划[岳市计投函（99）第X号]；5、1999年9月20日市建委同意“中门住宅小区”列入1999年经济适用房项目的批复[岳建函（1999）X号]；6、1999年8月4日岳阳市规划局审定的《中门住宅小区详规》；7、2000年4月12日岳阳市副市长刘力群对原告“请求减免经济适用住房相关费用的报告”的批示；8、2002年9月18日岳阳市副市长刘力群对原告“关于请求尽快审批我司五里牌北路一宗用地工程项目的报告”的批示；9、1998年9月7日岳阳市规划局颁发的原告综合开发建设用地红线图(用地面积28.2亩；10、2000年3月20日岳阳市规划局颁发的原告用地红线图(用地面积x.74㎡。第二组证据证明：1、原告使用土地手续合法。2、被告认定原告“未经批准非法占地”行政处罚的事实与理由不成立。第三组证据：11、岳阳经济技术开发区国土分局与原告签订的《拆迁腾地工作协议书》；12、岳阳经济技术开发区国土分局按协议承担的“中门组的土地”拆迁腾地任务至今仍未完成的现场照片；13、三份《国有土地使用权出让合同》；14、岳阳经济技术开发区建设投资公司《关于湘联公司土地出让金交款情况证明》。第三组证据证明：岳阳市国土资源局应依法承担不按约履行行政合同的“违约责任”。
被告国土厅辩称：一、国土厅及市国土局对湘联公司作出的行政处罚符合法定程序。对湘联公司行政处罚的决定是由市国土局作出的，湘联公司不服提起行政复议后，国土厅部分维持了市国土局的行政处罚决定。在市国土局对湘联公司进行行政处罚和国土厅进行行政复议过程中，国土厅和市国土局严格按《行政处罚法》和《行政复议法》规定的程序进行。国土厅向法院提供的“被告作出湘国土资复决字[2007]第X号行政复议决定书的依据”中提供的程序证据完全可以证明国土厅的主张。二、国土厅对湘联公司作出的部分维持市国土局对湘联公司行政处罚的复议决定书有事实依据：国土厅向法院提供的事实部分的证据证明了湘联公司未经批准非法拆迁占地的具体位置和面积。也证明了湘联公司在听证和复议过程中辩解的湘联公司占用的土地是签了“国有土地出让合同"的土地这个观点不正确。该组证据证明了被责令退回的未经批准占用的土地和已签出让合同项下的土地不是同一块地。国土厅在复议过程中还查明，市国土局以未经批准非法占地为由，责令湘联公司退回的10.67亩中有3.62亩定性不准，撤销了市国土局对定性不准土地进行的行政处罚，国土厅在行政复议过程中对湘联公司的处罚事实清楚，证据充分。三、国土厅对湘联公司进行的处罚有法律依据。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条之规定，“……未经批准……非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地……”。国土厅在查清湘联公司非法占用土地后责令退回非法占用的土地，符合法律规定。综上所述，国土厅对湘联公司进行的行政处罚程序合法，有事实依据和法律依据，请求人民法院依法驳回湘联公司的诉讼请求。
第三人维德公司述称：一、琵琶王立交桥东南角的80亩土地是经政府相关部门依法批准的开发用地，第三人在该土地上的投资权益受法律保护。1992年11月31日，原湖南城陵矶经济技术开发区招商局“湘城管招(1992)X号"文件批复同意，香港维禄公司(以下简称外方股东)与环宇开发总公司(以下简称中方股东)合资举办房地产开发项目，首期开发“琵琶王立交桥商住区”。该项目位于“岳阳市城区主干道巴陵东路琵琶王立交桥南面，东环路东侧”即琵琶王立交桥东南角。当年12月，中外双方合资设立第三人，原名湖某维德房产发展有限公司，后更为现名。至1993年5月，第三人实收资本人民币509.x万元，其中外方股东出资港币147.026万元，中方股东以“代付立交桥周围用地拆迁费”人民币400万元出资。上述出资经湖南岳资会计师事务所验证，属第三人法定资产。1993年，白石岭小区建设指挥部以第三人的注册资本金“代付立交桥周围用地拆迁费”，预付给枫树村、洛王工区X组部分征地费，对第三人前述琵琶王立交桥东南角开发用地进行了部分土地的拆迁。随后，由于政府决定修改琵琶王立交桥设计，琵琶王立交桥周边开发均暂时停顿，中、外方股东也未向第三人继续注入资金。1996年，琵琶王立交桥新的设计方案确定，第三人决定重新启动琵琶王立交桥东南角房地产开发项目。由于中方股东挪用了第三人的部分注册资本金(含外方股东投入的147.0026万港元)，为此，开发区主持召开了关于琵琶王立交桥东南角拆迁工作会议，有关职能部门及相关各方参加了会议，李某某先生等代表第三人出席了会议。该会议形成的《会议纪要》是合法有效的。以上事实说明，琵琶王立交桥东南角的80亩土地是第三人的合法开发用地，第三人在该土地上的投入是合法的投入，受法律保护。二、第三人与岳阳长江修防处、岳阳经济技术开发区湘联置业有限公司(以下简称湘联公司)的合作开发是合法的民事行为。第三人在缺乏后续资金来源、前期投入无法收回的情况下，为了完成琵琶王立交桥东南角土地开发，确保外方股东收回投资，于1997年先后与岳阳长江修防处和湘联公司合作，引入资金。由于第三人没有房地产开发资质，后续开发只好以合作三方中唯一具有房地产开发资质的湘联公司名义进行。湘联公司与原开发区国土管理处签订了《拆迁腾地工作协议》，并由合作三方出资，原开发区国土管理处实施，对琵琶王立交桥东南角土地进行拆迁腾地。第三人报经市规划局确定了本期开发80亩用地范围，并以湘联公司名义于1999年7月份将《中门住宅小区详细规划》报经市规划局审批；1999年岳阳市建委将该项目列入经济适用住房项目；1999年4月市计委下达经济适用住房基建计划x平方米；2000年3月，在办理报建手续后，市规划局为该项目办理了建筑红线和建筑施工许可证。因市政府于2000年调整琵琶王立交桥东南角整体规划，直至2005年，琵琶王立交桥东南角整体规划才得以批准，加之开发区国土分局承担的拆迁腾地工作没有按合同约定完成，导致第三人琵琶王立交桥东南角开发项目无法继续开展。此后，由于国土部门错误的行政处罚，导致该项目中止至今。综上所述，第三人在琵琶王立交桥东南角的土地开发项目是经过合法审批和许可后进行的，第三人与长江修防处和湘联公司的合作开发是合法的民事行为，以合作方之一湘联公司的名义办理有关手续，得到政府职能部门的批准，符合开发区有关优惠政策和行业惯例，不违反法律规定。第三人在琵琶王交桥东南角的投资，来源于第三人的注册资本金。到2001年1月l日止第三人外方股东在合作开发的项目中已投入资金人民币x.2元(含琵琶王立交桥扩建，第三人依法获得的土地补偿金)，约占该合作开发项目总投资的三分之一。外方股东一直主张不仅要收回投资，而且要收回这笔投资所产生的收益。根据中国法律，外商的合法权益应当依法予以保护。市国土局的行政处罚决定及国土厅的行政复议决定，所涉对湘联公司10.67亩土地的处罚，在第三人投资开发的琵琶王立交桥东南角开发用地红线范围内。无论是岳阳市国土局作出的岳市国土资罚字(2006)第X号行政处罚决定书，还是国土厅作出的湘国土资复决字[2007]第X号行政复议决定书，均无视第三人的合法权益，其结论和处罚是错误的，侵犯了第三人的合法权益。
为此，第三人维德公司根据最高人民法院《关于执行若干问题的解释》第二十四条第二款的规定，亦提出以下诉讼主张：撤销国土厅湘国土资复决字[2007]第X号行政复议决定。
第三人维德公司向本院提供了下列三组X份证据：第一组证据：1、第三人工商登记机读资料及营业执照复印件；2、湘岳资所(93)验字第X号《验资报告》；3、第三人《主要负责人登记表》；4、湖南省高级人民法院(2007)湘高法行终字第4l号《行政裁定书》。第一组证据证明：1、证明第三人及相关人员具有相应的主体资格；2、证明第三人实收资本数额及资金去向为“琵琶王立交桥东南角拆迁”。第二组证据：5、《可行性报告》摘要及批复[湘城管招(1992)X号文件]；6、岳阳经济技术开发区管委会《关于琵琶王立交桥东南角拆迁工作会议纪要》；7、岳阳市规划局《建设用地规划审批表》、岳规字第x号《建设用地规划审批单》；8、岳阳市规划局1997年8月26日审定的“用地依据图”。第二组证据证明：1、第三人合法取得琵琶王立交桥东南角80亩的土地开发权利；2、岳阳市规划局批准第二人土地开发的范围。第三组证据：9、第三人与湖南省岳阳长江修防处《协议书》；10、第三人与原岳阳经济技术开发区湘联实业有限公司《合作开发协议》；11、《拆迁腾地工作协议》及部分拆迁付款表单；12、中门拆迁办应付账款明细账；13、香港维德集团维禄有限公司《行政诉讼申请书》。第三组证据证明：1、证明第三人与原告及湖南省岳阳长江修防处的合作开发关系；2、证明诉争土地拆迁主体是开发区国土管理处，出资人是包括第三人在内的合作开发各方。包括原告及第三人在内的开发方不存在“未经批准的拆迁行为”；3、第三人外资方股东主张该土地开发的投资股权及受益权益。
经庭审质证，本院对以下证据作如下确认：被告国土厅提供的第X号证据即市国土局责令原告退回的原告在琵琶王立交桥东南角非法占用土地位置示意图，原告湘联公司和第三人维德公司均认为其是国土部门单方绘制的，其不具有客观性。被告国土厅辩称该图系在市国土局的二级机构岳阳市地理信息中心绘制的底图的基础上制作的。经查，该底图与被告国土厅提供的第X号证据在土地面积和位置上均有差异，且对该差异以及底图地块上坐标点的确定，被告国土厅均无法作出合理说明。因此，本院认为被告国土厅提供的第X号证据不具有客观性，本院不予采信。
经审理查明：2006年10月11日，市国土局对原告湘联公司作出岳市国土资罚字（2006）第X号《岳阳市国土资源局行政处罚决定书》，责令原告湘联公司退还非法占用的土地10.67亩。原告湘联公司不服，向被告国土厅申请复议。被告国土厅经审查认为：市国土局作出行政处罚决定，履行了告知、听证、送达等程序，符合《行政处罚法》有关规定，程序合法。本案涉及的湘联公司实施拆迁动土的10.67亩土地中，有7.05亩土地，湘联公司未依法办理用地审批手续，系未经批准非法占地，市国土局依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条的规定，作出行政处罚的行为，定性准确，适用依据正确，应予支持；但是，本案涉及的另外3.62亩土地，位于湘联公司采用欺骗手段取得的编号为GH-1998-045(A)《国有土地使用权出让合同》约定的出让范围内，系骗取批准非法占地，“X号处罚决定”以“未经批准非法占地”对湘联公司予以处罚，属定性不准，本复议机关不予支持。被告国土厅遂根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第三项、第一项规定，于2007年4月10日作出湘国土资复决字[2007]第X号《湖南省国土资源厅行政复议决定书》决定：1、撤销市国土局作出的岳市国土资罚字(2006)第X号行政处罚决定书，对10.67亩土地中临五里牌路的3.62亩土地的行政处罚；2、维持市国土局作出的岳市国土资罚字(2006)第X号行政处罚决定书，对10.67亩土地中除前款规定外的7.05亩土地的行政处罚。原告湘联公司仍不服，遂提起诉讼。
本院认为，被告国土厅复议决定：1、撤销市国土局责令原告湘联公司退还10.67亩土地中临五里牌路的3.62亩土地的行政处罚；2、维持市国土局责令原告湘联公司退还10.67亩土地中除前款规定外的7.05亩土地的行政处罚，即责令原告湘联公司退还非法占用的土地7.05亩。被告国土厅理应说明前述10.67亩、3.62亩及7.05亩土地的准确位置、测量依据及计算方法。而本案中被告国土厅对此提供的证据仅仅只有其自行绘制的示意图，无其它证据加以证明。因此，被告国土厅的该具体行政行为显属主要证据不足，应予撤销，并应当责令被告国土厅重新作出复议决定。原告湘联公司和第三人维德公司要求撤销被告国土厅作出的湘国土资复决字[2007]第X号《湖南省国土资源厅行政复议决定书》的诉讼请求成立，本院予以支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十三条第二款之规定，判决如下：
一、撤销被告湖南省国土资源厅2007年4月10日作出的湘国土资复决字[2007]第X号《湖南省国土资源厅行政复议决定书》；
二、责令被告湖南省国土资源厅在三十日内重新作出复议决定。
本案案件受理费50元，由被告湖南省国土资源厅负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于湖南省高级人民法院。
审判长郑波
审判员刘甲尧
审判员王强
二○○八年八月二十二日
书记员卢湘平
附：
《中华人民共和国行政诉讼法》：
第五十四条人民法院经过审理，根据不同情况，分别作出以下判决：
……
（二）具体行政行为有下列情形之一的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为：
１、主要证据不足的；
《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》：
第五十三条
……
复议决定改变原具体行政行为错误，人民法院判决撤销复议决定时，应当责令复议机关重新作出复议决定。
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