上诉人（原审被告）河南省发展和改革委员会。
法定代表人张某甲，主任。
委托代理人张某乙，该委法规处工作人员。
委托代理人李风华，河南天基律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）赵某某，男，X年X月X日出生。
原审被告郑州市物价局。
法定代表人陈某某，局长。
委托代理人王某某，该局综合法规处处长。
上诉人河南省发展和改革委员会（以下简称河南省发改委）因价格听证行政管理一案，不服郑州市中原区人民法院（2009）中行初字第X号行政判决，向本院提起上诉。本院于2009年5月7日立案受理后，依法组成合议庭，于2009年6月3日公开开庭审理了本案。上诉人河南省发改委的委托代理人张某乙、李风华，被上诉人赵某某，原审被告郑州市物价局的委托代理人王某某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明：2008年10月16日，被告市物价局在《郑州日报》上发布公告，称“受河南省发展和改革委员会委托，郑州市物价局定于11月中旬召开‘郑州市天然气价格调整暨价格机制改革听证会。’为广泛听取社会各界意见，从即日起在郑州市建成区内公开聘请听证会代表。”同时对聘请听证会代表的人数、报名条件、报名时间等进行公告。原告看到后即于当日来到市物价局报名。市物价局工作人员看过原告的身份证件后，以原告不是郑州市常住户口为由拒绝了原告的报名要求。
另查明，2008年10月8日，省发改委给市物价局出具了一份委托书，委托市物价局召开郑州市天然气价格调整暨价格机制改革听证会。2008年10月13日，市物价局就其拟于11月中旬召开“郑州市天然气价格调整暨价格机制改革听证会”有关问题以郑价办（2008）X号文件的形式向省发改委进行请示，其中对消费者代表要求的基本条件是郑州市建成区内，具有常住户口的年龄在18周岁以上，具有完全民事行为能力；有较强的社会责任感，公正、公平的工作态度，并能够真实地反映意见；具备一定的调查研究、分析论证、议事能力和语言表达能力；有较高的政治思想觉悟，熟悉国家的相关法律、法规和宏观经济政策等。省发改委在市物价局的该请示文件抬头批注上“同意”，并加盖了公章。
原审法院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款规定：“……由行政机关委托的组织所作出的具体行政行为，委托的行政机关是被告。”《政府价格决策听证办法》第七条第三款规定：“省、自治区、直辖市人民政府价格主管部门和其他有关部门定价的商品和服务价格，由省、自治区、直辖市人民政府价格主管部门组织听证，也可以委托市、县人民政府价格主管部门组织听证。”从本案查明的事实可以认定，被告市X组织召开的郑州市天然气价格调整暨价格机制改革听证会是受省发改委的委托，根据上述规定和谁委托谁承担责任的原则，被告市物价局拒绝原告报名参加郑州市天然气价格调整听证会的行为应视为被告省发改委的行政行为。《政府价格决策听证办法》第九条规定，听证会代表应该具有一定的广泛性、代表性。《河南省政府价格决策听证办法实施细则》第十六条规定，听证会代表应当符合以下条件：（一）年龄在18周岁以上（教育收费听证会学生代表可在16周岁以上），具有完全民事行为能力；（二）具有一定的代表性，有较强的社会责任感，公正、公平的工作态度，并能够真实地反映意见；（三）具备一定的调查研究、分析论证、议事能力和语言表达能力；（四）有较高的政治思想觉悟，熟悉国家的相关法律、法规和宏观经济政策；（五）有义务奉献精神和时间保障。从上述规定可以看出，为了体现听证会代表的广泛性和代表性，对于听证会代表应当具备的条件并未限定是具有所在听证城市常住户口的人员，而且原告也并不是不符合《河南省政府价格决策听证办法实施细则》中所规定的听证会代表的条件。虽然被告省发改委对《河南省政府价格决策听证办法实施细则》负有解释权，并且被告市物价局也就听证代表条件向其进行了请示并得到批准，但该批示意见对听证代表身份限制性条件与《河南省政府价格决策听证办法实施细则》规定不一致，庭审时二被告也未向本院提供原告不是郑州市常住户口而不能报名参加郑州市天然气价格调整暨价格机制改革听证会相应的法律依据，故被告省发改委没有正确履行其解释权，属滥用职权，本案被诉具体行政行为应予撤销。被告市物价局受被告省发改委的委托拒绝原告报名参加郑州市天然气价格调整听证会的行为不当。但鉴于郑州市天然气价格调整听证会已经召开，撤销被诉具体行政行为没有实际意义，故应确认被告河南省发展和改革委员会拒绝原告报名参加郑州市天然气价格调整听证会的行为违法。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十七条第二款第（2）项之规定，判决确认被告河南省发展和改革委员会2008年10月16日拒绝原告赵某某报名参加郑州市天然气价格调整暨价格机制改革听证会的行为违法。
河南省发改委上诉称：1、一审法院对抽象行政行为审查违背行政诉讼法规定。本案中上诉人所作出的批示，是典型的抽象行政行为。一审法院对此进行了审查，违背了行政诉讼法的规定。一审法院认定该项批示与相关“规定不一致”，“属滥用职权”行为，没有法律依据。2、针对郑州市物价局请示问题，上诉人依法具有解释权。3、上诉人正确履行了解释权。本次天然气价格调整范围是郑州市区，不包括市属县（市）。在郑州市具有常住户口的公民中选择代表参加价格听证会，可以保障参加听证会的代表具有较强的代表性。如果不对代表条件进行限制，可能出现郑州市区以外，甚至省外的人员要求参加价格听证的情况，这种情况不符合相关规章关于听证代表“具有一定的代表性”的规定。请求撤销一审判决，驳回被上诉人赵某某的起诉。
原审被告郑州市物价局未出具书面陈某意见，其当庭述称，《河南省政府价格决策听证办法实施细则》赋予了省发改委有权解释，因此，其对我局的批复并不是滥用职权，请求撤销一审判决，驳回原告起诉。
被上诉人赵某某答辩称：1、一审法院审查的是上诉人拒绝被上诉人参加天然气听证会这一具体行政行为，并非像上诉人认为的是对其“进行批示”这一抽象行政行为的审查；2、上诉人以被上诉人没有郑州市户口拒绝参加听证会没有法律依据，属滥用职权；3、上诉人对郑州市物价局请示的批复既不是什么抽象行为，也不是对相关法律适用问题进行解释，而是对将听证代表限制在郑州户口以内这一违法行为予以认可，且至今未对外公布，无法律效力。从其委托关系看，无论郑州市物价局是否请示，上诉人均应对该违法行为承担法律后果。一审判决正确，请求二审法院驳回上诉，维持一审判决。
经审理查明，2008年10月8日，河南省发改委给郑州市物价局出具委托书，委托郑州市物价局召开郑州市天然气价格调整暨价格机制改革听证会。2008年10月13日，郑州市物价局就召开听证会的代表名额分配以及听证会代表的条件以郑价办（2008）X号文件的形式向河南省发改委进行请示，10月13日，河南省发改委在该请示文件上批示“同意”，并加盖了单位公章。2008年10月16日，郑州市物价局在郑州日报上发布公告，称“受河南省发展和改革委员会委托，郑州市物价局定于11月中旬召开‘郑州市天然气价格调整暨价格机制改革听证会’。为广泛听取社会各界意见，从即日起在郑州市建成区内公开聘请听证会代表。”公告中对听证会代表的基本条件作出了如下规定：“1、郑州市建成区内、具有常住户口的年龄在18周岁以上，具有完全民事行为能力；2、具有一定的代表性，有较强的社会责任感，公正、公平的工作态度，并能够真实地反映意见；3、具备一定的调查研究、分析论证、议事能力和语言表达能力；4、有较高的政治思想觉悟，熟悉国家的相关法律、法规和宏观经济政策；5、有义务奉献精神和时间保障。”被上诉人赵某某看到该公告后，于当日到郑州市物价局报名。郑州市物价局工作人员看过被上诉人赵某某的身份证件后，以赵某某不是郑州市常住户口为由拒绝了其报名的要求。赵某某不服，遂提起诉讼。
本院认为，一、国家发改委《政府价格决策听证办法》第七条第三款规定：“省、自治区、直辖市人民政府价格主管部门和其他有关部门定价的商品和服务价格，由省、自治区、直辖市人民政府价格主管部门组织听证，也可以委托市、县人民政府价格主管部门组织听证。”本案中，郑州市物价局受河南省发改委的委托，组织召开郑州市天然气价格调整暨价格机制改革听证会，其接受委托所实施的行为应视为河南省发改委的行政行为；二、河南省发改委依据《中华人民共和国价格法》以及国家发改委《政府价格决策听证办法》于2004年9月1日制定实施了《河南省政府价格决策听证办法实施细则》（以下简称《细则》），其中第四十三条规定：“实施细则由河南省发展和改革委员会负责解释。”由此可以认为，对于《细则》在实施过程中遇到的新情况、新问题以及未尽事宜，河南省发改委有权作出解释，但其解释不能与上位法相抵触；三、本案所涉及的对听证会代表是否可以限定地域身份的问题，上位法及河南省发改委制定实施的《细则》均无明确规定，河南省发改委作为《细则》的有权解释机关，应当根据上位法的立法本意，作出有利于价格调整对象整体利益的解释。《政府价格决策听证办法》第九条规定：“听证会代表应该具有一定的广泛性、代表性，一般由经营者代表、消费者代表、政府有关部门代表以及相关的经济、技术、法律等方面的专家、学者组成。”就本案而言，本次天然气价格的调整范围仅限于郑州市区，将听证会代表的地域身份限定为郑州市区常住居民身份，势必有利于集中反映郑州市区居民的利益，也便于组织者更充分地了解价格调整对象的意见。被上诉人作为郑州市区临时居民，其在天然气价格调整方面的利益和要求与常住居民是一致的，其主张可以被常住居民所吸收。因此，上诉人河南省发改委对本次听证会代表所设定的地域性限制，符合《政府价格决策听证办法》中要求听证会代表应“具有一定代表性”、“如实反映群众意见”的立法原意，其据此拒绝被上诉人参加听证的行为不违反法律规定。综上所述，上诉人河南省发改委的主要上诉理由成立，依法应予采纳，其被诉行政行为并无不当。被上诉人赵某某的诉讼请求无法律依据，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，但适用法律错误，应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（二）项之规定，判决如下：
一、撤销郑州市中原区人民法院（2009）中行初字第X号行政判决；
二、驳回赵某某的诉讼请求。
一、二审案件受理费各50元，共计100元，由赵某某负担。
本判决为终审判决。
审判长石伟
审判员何信丽
代理审判员张启
二ＯＯ九年七月二日
书记员耿立
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