湖北省黄冈市中级人民法院
行政判决书
(1999)黄行初字第X号
原告黄冈市黄州商城融昌房地产开发公司(原鄂州融昌房地产开发公司，以下简称融昌公司)。
法定代表人罗某，该公司经理。
委托代理人王某高，黄冈市东坡律师事务所律师。
委托代理人罗某，鄂州市第二律师事务所律师。
被告黄冈市X区人民政府(原黄州市人民政府)。
法定代表人高某，该区区长。
委托代理人卢某，该区财办主任。
被告黄冈市土地管理局。
法定代表人张某，该局局长。
委托代理人熊某，该局干部。
委托代理人干健君，湖北文德律师事务所律师。
被告黄冈市人民政府。
法定代表人段某，该市市长。
委托代理人韦某，该市法制科科长。
第三人湖北省黄州商城实业总公司(以下简称商城实业公司)。
法定代表人余某，该公司经理。
第三人黄冈市中誉工业窑炉有限责任公司(以下简称中誉窑炉)。
法定代表人王某，该公司董事长。
委托代理人占某，该公司职工。
第三人黄冈市五洲窑炉工业总公司(以下简称五洲窑炉)。
法定代表人方某甲，该公司经理。
委托代理人方某乙，该公司经理。
原告融昌公司诉黄冈市X区人民政府不履行法定职责和黄冈市人民政府、黄冈市土地管理局违法颁发土地使用证一案，本院于1998年4月29日作出(1997)黄行初字第X号行政判决，黄冈市土地管理局不服，向湖北省高某人民法院提出上诉。湖北省高某人民法院于1998年9月24日作出(1998)鄂行终字第X号行政裁定，发回本院重审。本院依法另行组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告法定代表人罗某及其委托代理人王某高、罗某，被告黄州区人民政府的委托代理人卢某、刘福平，被告黄冈市土地管理局的委托代理人熊某、干健君，被告黄冈市人民政府的委托代理人韦某，第三人商城实业总公司的法定代表人余某，第三人中誉窑炉的委托代理人占某，第三人五洲窑炉的委托代理人方某乙到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原告融昌公司起诉称：1993年4月18日，原告为建设黄州大市场，与原黄州市政府下设的黄州大市场建设管理委员会(以下简称管委会)签订《独资建设黄州大市场合同书》，合同约定建设用地由管委会出让，出让土地的手续由管委会办理。合同生效后，原告依约交付定金10万元，并投入资金进行建设。在建设过程中，原告多次口头和书面向管委会要求为其办理土地使用证，管委会一直未予答复。1995年12月18日，第三人商城实业公司在未与原告协商一致的情况下，将原告建设用的土地以协议的形式分别转让给第三人中誉窑炉和五洲窑炉，并向原黄州市人民政府办理了过户登记，且颁发了黄州国有(1996)字第（略）号和(1996)字第（略）号国有土地使用证。原告认为原黄州市人民政府不依职责为其办理土地使用证，并在商城实业总公司未取得土地使用权的情况下，转让原告的建设用地，实为“一女嫁两夫”的违法行为，严重侵犯了原告的合法权益，因黄州市区、县分设，原黄州市人民政府和原黄州市土地管理局的土地管理职能由黄冈市人民政府和黄冈市土地管理局行使，故请求法院依法追加黄冈市政府为本案的被告，请求判令：一、撤销黄州国有(1996)字第（略）号和第（略）号国有土地使用证；二、责令被告黄冈市人民政府、黄州区政府为原告办理出让该土地的土地使用权变更登记手续；三、判令被告黄州区政府及第三人商城实业总公司赔偿因其违法行为给原告造成的损失30万元。
被告黄州区人民政府答辩称：原告融昌公司没有按约定交付有关款项和结清账目，并且多次请求管委会要求退回未建的空地，故而将原出让给原告的建设用地收回转让他人，被告方某无过错。且该宗土地的转让并非管委会的行为，而是商城实业总公司的行为，与被告方某关。因此，原告将区政府作为本案被诉主体与法不符。且原告提起诉讼时效已过，不受法律保护。故请求法院驳回原告的起诉。
被告黄冈市土地管理局辩称：一、原黄州市大市场建设管理委员会于1995年5月19日前未取得该土地的使用权，该管委会与融昌公司签订的土地转让合同不受法律保护；二、原告未按法律的规定取得合法的建设用地手续，未批先建，属违法占某行为；三、管委会即现在的商城实业总公司同原黄州市土管局签订土地使用权出让合同，缴纳了出让金和有关税费，经原黄州市政府批准以出让方某取得了该宗地的合法土地使用权。后分别与中誉、五洲两窑炉公司签订转让合同，并按规定办理了过户登记手续，交纳了各种税费后取得了《国有土地使用证》，其土地使用权应受法律保护，原告所诉侵权的理由不能成立。
第三人商城实业公司、中誉窑炉、五洲窑炉、被告黄冈市人民政府未作书面答辩。
经审理查明：1992年10月18日，原黄州市人民政府(后更名为黄州区人民政府)为建设黄州大市场成立了黄州市市场建设管理委员会，管委会主任由原黄州市常务副市长许明怀担任，以政府办、财办、工商、计委、土管、城建、财政、规划、税务等十三家单位主要负责人为管委会的组成人员。管委会下设办公室，负责处理日常事务。管委会的主要职责是协调黄州市大市场建设的有关事宜，并以其名义代表政府对外招商引资。随后，原黄州市政府出台了一系列建设黄州大市场的优惠办法。
1992年4月28日，原告融昌公司与管委会签订了《独资建设黄州大市场合同书》，根据合同的约定，管委会于1993年6月1日起，有偿出让给原告的土地面积9351．4平方某，分别是大市场中的C′、D′、E′座三处，出让金90元秤方某，合计价款（略）元，土地出让期为40年。由管委会负责办理出让地的土地使用证和注册登记手续。合同生效后，原告付定金10万元给管委会，并投入资金进行开发建设。1994年初，原告完成了C′主附楼和D′主楼的主体施工任务。在建设期间，原告于1993年6月30日向管委会提出“关于颁发国有土地使用证的报告”，管委会批复：“经研究，待商城土地总证办妥后，再由办公室负责为融昌公司办好分证”的批复。事后，原告又多次书面、口头向管委会提出颁发土地证的申请，管委会不予答复。
1994年初，黄州大市场建设已初具规模。同年3月9日，经原黄州市人民政府批准，先后成立了“黄州市工商管理局商城分局”，“湖北黄州商城实业总公司”。原黄州大市场管委会的职能由黄州商城实业总公司予以取代。1995年5月19日，经原黄州市人民政府批准，原黄州市工商局商城分局与黄州市土管局签订了土地使用权出让合同，并缴纳出让金204万元，取得了黄州商城的土地使用权。1995年12月18日和1996年元月31日第三人商城实业总公司在未取得对该宗土地使用权且未与原告协商一致的情况下，分别与第三人中誉窑炉、五洲窑炉签订土地转让协议，将原告的建设用地(即D′楼附楼部分、E′楼)分别转让给第三人中誉窑炉和五洲窑炉’，后于1996年2月1日和1996年2月5日向第三人中誉窑炉和五洲窑炉颁发了黄州国有(1996)字第（略）号和（略）号国有土地使用证。1996年6月26日和1997年4月7日，原告突然分别收到第三人“中誉”、“五洲”两窑炉公司要求原告停止侵权行为的公函，并得知原告的建设用地已被非法转让。遂多次以书面形式向黄冈市土管局、黄州区人民政府反映要求撤销上述两证，并为原告办理土地使用证，但均未得到妥善解决。由于三被告及第三人的行为，迫使原告续建施工长期停工，造成原告经济上的重大损失，为此诉请法院，请求依法判令。
以上事实，有原告、被告、第三人的陈述；原黄州市土管局土地申请调查审批表；第三人之间的转让协议和土地使用证；管委会与原告签订的合同；原告《关于颁发国有土地使用证的报告》，即管委会的批复；并经当庭进行质证，本院予以认定。
本院认为：管委会初始虽是黄州市人民政府的临时机构，但其所实施的行为是代行政府的部分职能，该管委会与融昌公司签订的《独资建设黄州大市场合同书》无论从形式要件看还是从实际内容上看，并非平等主体间的权利义务关系，而是不平等主体间签订的合同，因此应属行政合同。其争议产生的法律后果，黄州市人民政府理当承担。原告融昌公司为响应原黄州市人民政府招商引资的号召，与管委会签订《独资建设黄州大市场合同书》，并投入大量资金进行开发建设，被告黄州市政府理应对原告投资建设的行为给予支持、帮助，并提供建设的便利条件和投资环境，而该政府既不按合同约定，又不按其职责为原告办理土地使用证，且明知是原告的建设用地又批准转让他人，实属拖延履行法定职责的违法行政行为。被告黄州区政府以该宗土地的转让系第三人商城实业总公司的行为所致显属规避履行法定职责的行为。商城实业总公司的成立和管委会的消失均系该政府批准，被告称其不够行政被诉主体显然于法不符。原告的起诉期间经审查未过诉讼时效，本院应予保护。因原黄州市X区后，其土地管理职能交黄冈市人民政府行使，故追加黄冈市人民政府为本案被告。原黄州市土地管理局出于保护地方某益，明知是原告的建设用地且正在施工，却不顾原告的利益，为中誉、五洲两窑炉公司颁发土地使用证，致使原告被迫停工，造成原告重大经济损失，属滥用职权的行为。因黄州市X区后，黄州区土管局隶属于黄冈市土地管理局的分局，不再履行土地管理职能。故由黄冈市土地管理局为本案被告承担法律责任。第三人黄州商城实业总公司明知是原告人的建设用地且未取得该宗土地使用权的情况下，擅自非法转让土地，其行为直接侵犯了原告人土地占某使用权益和他人权益，其转让行为无效。第三人中誉、五洲两窑炉公司对该宗土地的使用权虽然是善意取得，但其权益的保护不属于行政诉讼法调整的范围。原告提出因政府行为造成工地上的材料丢失、长期停工的损失，没有事实依据和法律依据，本院不予认定。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第(二)坝第3目、第5目、第(三)项的规定，判决如下：
一、撤销原黄州市人民政府颁发给第三人中誉、五洲两窑炉公司黄州国有(1990)字第（略）号、第（略）号国有土地使用证。
二、被告黄冈市人民政府在本判决生效后三十日内履行原黄州市人民政府与原告融昌公司的行政合同和法定职责。并责令黄冈市土地管理局给原告办理原黄州大市场C′、D′、E′的土地使用权变更登记手续。黄冈市土地管理局在本判决生效后三十日内给原告办理原黄州大市场C′、D′、E′座的土地使用权变更登记手续。
三、驳回原告请求赔偿的诉讼请求。
本案受理费（略）元，由被告黄州区人民政府承担。
如不服本判决，可在接到本判决之日起十五日内，向本院递交上诉状并按对方某事人的人数提交副本，上诉于湖北省高某人民法院。
审判长刘焱章
审判员王某东
审判员李坚
一九九九年十二月二日
书记员李军
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