上诉人(原审原告)占某某，男，X年X月X日出生，汉族，个体工商户，住（略）。
委托代理人王军伟，湖南天恒健律师事务所律师。
被上诉人(原审被告)宁乡县X镇人民政府，住所地宁乡县X镇X村。
法定代表人潘某某，镇长。
委托代理人曹某某，该镇建设规划所所长。
委托代理人刘某某，该镇综治办主任。
原审第三人黄某某，男，X年X月X日出生，汉族，职工，住（略）。
上诉人占某某因诉宁乡县X镇人民政府规划行政许可及行政赔偿一案，不服宁乡县人民法院二○○八年七月十七日的(2008)宁行初字第X号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了书面审理。本案现已审理终结。
一审法院经审理查明，一审法院经审理查明，2002年，宁乡县双江口供销社改制，将位于（略）的檀树湾分社前栋X空门面及后坪对外公开拍卖，并准备在后坪建一个市场，故由双江口供销社制作了市场建设方案，双江口镇建设规划管理所在双江口区供销社檀树湾分社出让地宗地图上签署了“符合集镇总体规划，同意此布局方案”的意见，并加盖了该所公章。此后，因无人购买檀树湾分社后坪建市场，致使该方案未实际实施，后坪一直处于闲置、荒废状态。2004年6月8日，占某某与双江口区供销合作社签订房屋所有权和土地使用权转让合同，由占某某购得檀树湾分社的X号门面，并取得了宁(1)国用(2004)字第X号土地使用证，该证内附有双江口供销社檀树湾分社出让地宗地图。尔后，原双江口区供销社企业终结后尚未处置的包括原檀树湾分社后坪在内的部分剩余资产，由宁乡县供销贸易公司接管。2005年12月13日，黄某某与宁乡县供销贸易公司签订土地使用权转让意向书，约定由宁乡县供销贸易公司将檀树湾分社后坪土地整体向黄某某出让的意向。同年12月27日，檀树湾分社前栋住户对意向书中就门面后仅留4米通道的问题向宁乡县供销贸易公司递交报告，后已协商解决，黄某某在实际施工时留足了8米通道。2007年5月21日，黄某某与宁乡县国土资源局签订国有土地使用权出让合同，约定由黄某某取得檀树湾分社后坪的土地使用权，用途为商住、仓库。同日，宁乡县人民政府向黄某某颁发了宁(2)国用(2007)第X号国有土地使用证，该证上注明的用途为“商住”、“仓储”。2007年5月27日，黄某某在购买的檀树湾分社后坪临沙河渠一侧自行建设房屋，宁乡县X镇人民政府所属镇建设规划管理所发现后，责令黄某某停工补办私人住宅建设用地和私人住宅建设工程规划审批手续。占某某于2007年7月30日就其与黄某某相邻权纠纷提起民事诉讼，宁乡县人民法院于同年9月1日作出(2007)宁民初字第X号民事判决，驳回其诉讼请求，占某某不服提起上诉，该案二审期间，2007年12月4日，宁乡县X镇建设规划管理所批准了黄某某提出的规划审批申请，并向其颁发了《建设工程规划许可证》，2008年1月24日中院作出(2007)长中民一终字第X号民事判决，驳回上诉，维持原判。占某某不服，向法院提起行政诉讼，请求撤销被告宁乡县X镇人民政府所属建设规划管理所批准黄某某建房的建设工程规划审批手续，判令被告赔偿其经济损失100元(实为民事案件的二审诉讼费100元)。
一审法院另查明，占某某有时将姓名写成詹尚滨。
原审宁乡县人民法院经审理认为：占某某购得檀树湾分社的X号门面，并取得了宁(1)国用(2004)字第X号土地使用证，该证内附有经双江口镇建设规划管理所签署“符合集镇总体规划，同意此布局方案”的《双江口供销社檀树湾分社出让地宗地图》的复印件，仅是双江口镇建设规划管理所对双江口供销社制作的市场建设方案的同意，该方案并未报有关部门批准实施，亦未取得相应的建设工程规划许可证，故不能认定为合法有效的建设规划；黄某某依法取得檀树湾分社后坪的土地使用权，其用途为商住、仓储，黄某某有权依法合理使用该土地。在占某某与黄某某相邻权纠纷诉讼期间，黄某某向双江口镇建设规划管理所提出了私人住宅建设用地规划审批申请。双江口镇建设规划管理所向黄某某颁发《建设工程规划许可证》时，没有考虑其已在檀树湾供销社的《双江口供销社檀树湾分社出让地宗地图》上已盖章同意布局方案这一事实，该行政行为虽然存在合理性问题，但适用法律法规正确，审批程序合法。因此，占某某请求撤销双江口镇人民政府所属镇建设规划管理所于2007年12月4日向黄某某颁发的《建设工程规划许可证》的诉讼请求不能成立，不予支持。占某某要求双江口镇人民政府赔偿经济损失100元，因无相关法律依据，不予支持。据此，依照《最高人民法院关于贯彻执行若干问题的解释》第五十六条第(二)项、第(四)项和《中华人民共和国国家赔偿法》第五条第(三)项之规定，判决：驳回占某某请求撤销宁乡县双江口人民政府所属镇建设规划管理所向黄某某颁发的《建设工程规划许可证》的诉讼请求和宁乡县双江口人民政府赔偿损失100元的诉讼请求。本案案件受理费50元，由占某某负担。
占某某不服上述一审判决，向本院提起上诉称：1、被上诉人在依职权审核过程中出尔反尔，违法行政。《双江口供销社檀树湾分社出让地宗地图》不是集镇总体规划，仅是布局方案，是规划部门审批权限范围内的详细规划，但应符合集镇总体规划，由双江口镇建设规划管理所依职权审批。后来双江口镇建设规划管理所又在没有正当理由的情况下，审核批准了和此布局方案不同的其他布局方案，明显是出尔反尔，违法行政；2、被上诉人的行政行为严重违法，而不是只存在合理性问题。双江口镇建设规划管理所的审核批准行为，根本就不存在合理性问题，其核准行为要么合法，要么违法，双江口镇建设规划管理所为了黄某某单方利益，否定已经批准的布局方案，审核批准和原布局方案相冲突的方案，没有正当理由，何谈适用法律法规正确，审批程序合法。一审法院没有作出公平的判决，请求二审法院撤销一审判决，支持上诉人的所有诉讼请求，判决被上诉人承担所有诉讼费用。
被上诉人双江口镇政府在原审中向法院提交了以下证据和依据：l、《中华人民共和国城市规划法》、《村庄和集镇规划建设管理条例》；2、宁乡县国土资源局与黄某某签订的x号《国有土地使用权出让合同》、黄某某的国有土地使用证、黄某某建房示意图、渠道水工程设施范围内建筑生产作业用地决定书、宁乡县供销贸易公司通知、《私人住宅建设用地规划申请表》、《私人住宅建设工程规划审批表》、《建设工程规划许可证》；3、(2007)宁民初字第X号民事判决书、长沙市中级人民法院(2007)长中民一终字第X号民事判决书。
上诉人占某某在原审中向法院提交了以下证据：I、维权报告；2、2007年9月29日宁乡县国土资源局、宁乡县规划管理局分别作出的《关于原双江口供销社檀树湾分社土地使用权受让人黄某某占某公共通道建房问题的答复》；4、詹文、钟海波两户的土地使用证及所附的《双江口区供销社檀树湾分社出让地宗地图》；5、宁乡县X镇人民政府所属建设规划管理所签署意见的《双江口区供销社檀树湾分社出让地宗地图》；6、占某某门面东侧及相连通道的照片一张。另占某某要求赔偿的损失即长沙市中级人民法院(2007)长中民一终字第X号民事判决所确定的“二审案件受理费100元，又占某某负担”。
原审第三人黄某某在原审中向法院提交了以下证据：宁乡县供销贸易公司2005年4月24日向周鹏等人发出的拆除简易仓库的通知。
一审法院经庭审质证认为各方当事人提交的证据除长沙市中级人民法院(2007)长中民一终字第X号民事判决书外均可采信作为本案的定案依据。
上述证据均已随案移送本院。经审理本院认为，一审采信的证据可以作为本案的定案依据，本院(2007)长中民一终字第X号民事判决书为生效的终审判决，其确认的事实作为本案的定案依据。本院二审认定的事实与一审无异。
本院认为，本案的关键问题是双江口镇建设规划管理所在占某某持有的双江口区供销社檀树湾分社土地出让宗地图上签署的“符合集镇总体规划，同意此布局方案”的意见的性质以及双江口镇建设规划管理所为黄某某颁发《建设工程规划许可证》的行为是否合法。
第一，关于双江口镇建设规划管理所在占某某持有的双江口区供销社檀树湾分社土地出让宗地图上签署的“符合集镇总体规划，同意此布局方案”的意见的性质问题，本院认为，虽然该意见签署的具体时间目前并不能确定，但申请建设市场的规划审批手续应当由规划行政管理部门审批，镇建规所签署该意见应当是双江口区供销社檀树湾分社申请建市场时的初审意见，因此，该意见不是双江口区供销社檀树湾分社申请建市场获得批准的建设规划。
第二，关于双江口镇建设规划管理所为黄某某颁发《建设工程规划许可证》的行为是否合法的问题。根据《村庄和集镇规划建设管理条例》第六条第三款规定：乡级人民政府负责本行政区X村庄、集镇规划建设管理工作。但该《条例》指的是在集体土地进行的建设由乡级人民政府负责，国家征用集体土地进行的建设除外。本案双江口镇建设规划管理所在为黄某某进行规划审批及颁发《建设工程规划许可证》时是认定在城市规划区进行私人住宅建设。在黄某某的《城市规划区私人建设住宅用地规划申请表》中，双江口镇建设规划管理所的意见只是县级区规划业务部门初审意见，而市(县)城市规划行政主管部门审定意见一栏为空白；而在黄某某《私人住宅建设工程规划审批单》中，城市规划行政主管部门审批意见一栏是双江口镇建设规划管理所签署“同意建设”并盖章；双江口镇建设规划管理所为黄某某颁发《建设工程规划许可证》时适用的法律依据是《城市规划法》第三十二条，该条规定：“在城市规划区内新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施，必须持有关批准文件向城市规划行政主管部门提出申请，由城市规划行政主管部门根据城市规划提出的规划设计要求，核发建设工程规划许可证件。建设单位或者个人在取得建设工程规划许可证件和其他有关批准文件后，方可申请办理开工手续。”因此，双江口镇建设规划管理所不具有为黄某某颁发《建设工程规划许可证》的职权依据。
第三，双江口镇建设规划管理所为黄某某颁发《建设工程规划许可证》的行为与占某某诉黄某某相邻权纠纷诉讼败诉的结果并无必然联系，故占某某要求宁乡县X镇人民政府赔偿因本院长中民一终字第X号民事判决所确定的“二审案件受理费100元，又占某某负担”的损失缺乏事实和法律依据，本院不予支持。
综上所述，本案中被上诉人宁乡县X镇人民政府所属建设规划管理所为黄某某颁发《建设工程规划许可证》的行为超越职权，应当依法予以撤销，但原审第三人黄某某在获得规划审批后进行建设，为避免撤销该《建设工程规划许可证》而给黄某某的合法权益造成损失，被上诉人应当采取相应的补救措施。一审判决认定事实清楚，审判程序合法，但适用法律错误，应予改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第(二)项第(4)目、第六十一条第(二)项、《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第五十九条第(二)项之规定，判决如下：
一、撤销宁乡县人民法院(2008)宁行初字第X号行政判决；
二、撤销宁乡县X镇人民政府所属建设规划管理所2007年12月4日为黄某某颁发《建设工程规划许可证》；
三、责令宁乡县X镇人民政府在本判决生效之日起60日内对黄某某申请私人住宅建设工程规划审批采取相应的补救措施；
四、驳回占某某的赔偿请求。
本案一审受理费50元，二审受理费50元，合计100元，由被上诉人宁乡县X镇人民政府负担。
本判决为终审判决。
审判长卢苇
审判员文雅利
审判员贺元芳
二○○八年十一月三日
书记员何祥猛
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