上诉人（原审原告）柳州市怡顺物资有限责任公司（以下简称怡顺物资公司）。
法定代表人黄某乙。
被上诉人（原审被告）柳州市国土资源局。
法定代表人田某。
委托代理人冯某。
委托代理人吴某。
上诉人怡顺物资公司因诉柳州市国土资源局行政处罚决定纠纷一案，不服柳州市城中区人民法院（2010）城中行初字第X号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。
一审查明，1995年3月15日，柳州市柳北区X乡X村第六村X组与黄某炎、黄某刚签订了一份协议书，将东至石柱岭，西至梁金山地边，南至五队树林边，北至刘茂良地旁地共44.5亩的土地租给黄某炎、黄某刚筹办村办企业红砖厂。2004年，该村办企业破产。2005年1月29日，柳州市柳北区X乡X村第六村X组与原告签订《场地租赁合同》，将石柱岭的集体土地租给原告作为矿石转运及加工场地。租用后，原告未办理用地手续，就在租用的集体土地上建成了一层砖木结构房2间。
2005年10月11日，被告向原告发出《责令停止土地违法行为通知书》，原告的工作人员黄某哲在该通知书上签字。之后被告于2007年4月24日向原告送达了《行政处罚告知书》，4月25日，原告向被告提出听证申请。5月24日，被告组织了听证。在听证过程中，由于被告原调查的事实存在不清楚的情形，听证中止。2008年7月23日，被告再次送达《听证告知书》，7月24日，原告提出听证申请。8月19日，被告向原告送达柳国土监字〔2008〕X号《行政处罚决定书》，原告不服，诉至本院。2009年4月13日，本院以被告程序违法，撤销了被告于2008年8月14日作出的柳国土监字〔2008〕X号《行政处罚决定书》。
2009年6月11日，被告向原告发出《行政处罚听证告知书》。6月12日，原告提出听证申请。6月22日，被告发出《听证通知书》，并于6月29日举行了听证。9月25日，被告作出柳国土监字[2009]X号《行政处罚决定书》，对原告作出如下处罚：一、责令退还非法占用的土地4221.26平方米；二、没收在非法占用的土地上新建的建筑物118.06平方米；三、按非法占地处以每平方米13元罚款，罚款额为x.38元。2009年10月10日，原告如数交纳了罚款。
一审认为，综合原、被告的分歧意见，本案的争议焦点有两个：一、被告的程序是否违法的问题。原告认为被告只送达了处罚决定书而没有送达罚款通知书，因此程序违法。在本案中，被告已在行政处罚决定书中写明原告缴纳罚款的开户行、帐号及被告的代码，原告凭着该行政处罚决定书就能在上述银行缴纳罚款。实际上，原告亦于2009年10月10日缴纳了罚款。因此，被告的程序并未违法。二、被告适用法律是否错误的问题。原告认为其行为符合《土地管理法》第六十三条的规定，原告是村办企业破产后，经依法流转取得土地使用权而不是非法占用土地。本院认为，虽然该土地曾经租给村办企业使用，但村办企业并未取得该土地的所有权。村办企业破产后，土地仍属农民集体所有。原告是向柳北区X乡X村第六村X组租用该土地，而不是向破产的村办企业租用该土地，因此该土地的使用权不是从破产村办企业流转到原告手中，不符合《土地管理法》第六十三条规定的条件。综上所述，尽管原告租用的土地符合土地利用总体规划，且规划用途为建设用地，但原告不是村办企业，在向村X组租用该土地时，仍需向被告申请办理合法的用地手续。但原告并未办理就进行建设使用，被告对其进行处罚事实清楚，证据确凿充分，程序合法，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项的规定，判决：维持被告柳州市国土资源局于2009年9月25日作出的柳国土监字[2009]X号行政处罚决定书。
怡顺物资公司不服一审判决上诉称，一审判决认定事实不清，主要证据不足，适用法律错误。表现在：1、一审认定“尽管原告租用的土地符合土地利用总体规划，且规划用途为建设用地，但原告不是村办企业，在向村X组租用该土地时，应需向被告申请办理合法的用地手续，但原告并未办理就进行建设使用，被告对其进行处罚事实清楚，证据确凿充分”。但上诉人认为，行政处罚的行为是法定的，行政主体只能对法律、法规或者规章规定的应当受到某种行政处罚的行为才能给予相应的行政处罚。否则不得给予处罚。本案中，上诉人租用的土地是农民集体的土地，原是村破产的砖厂留下来的有2000多平方米的危房、危窑，且符合土地利用总体规划确定的用途。上诉人租用该土地，符合《土地管理法》第二条“土地使用权可以依法转让”及国发（2004）X号文“在符合规划的前提下，村庄、集镇、建制镇中的农民集体所有建设用地使用权可以依法流转。”等的规定。被上诉人认为上诉人违反了《土地管理法》第七十六条的规定，未经批准非法占用土地。但上诉人认为，法律、法规没有规定租用符合土地利用总体规划的农村集体建设用地的使用权用于非农业建设并且不改变土地规定的用途的，需要向县级以上土地行政主管部门申请办理合法的用地手续。2、一审判决对本案被告适用法律是否错误的认定，不符合合法性审查原则。根据《行政诉讼法》第五条规定：“人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查。”本案被上诉人适用的《土地管理法》第四十三条,没有对租用符合土地利用总体规划的农村集体建设用地用于非农业建设，且并不改变土地规定用途的行为和租用该地后建设直接为生产经营服务的简易房的行为，以及未取得县级以上土地行政主管部门批准手续的行为的禁止性规定。根据《行政处罚法》第三条第二款的规定：“没有法定依据或者不遵守法定程序的，行政处罚无效。”3、被上诉人不遵守法定程序，程序违法。原国家土地管理局令[1995]第X号《土地违法案件查处办法》第二十五条规定：“经立案调查认定有违法行为的，土地管理部门应当及时发出《责令停止土地违法行为通知书》送达当事人。”第三十一条规定：“送达有关法律文书，土地管理部门应当直接送交当事人及利害关系人签收。......当事人及利害关系人是法人或者其他组织的，交其法定代表人或者主要负责人签收。”本案中被上诉人发出的《责令停止土地违法行为通知书》的时间是2005年10月11日，而立案时间是2006年，且不是经立案调查，而是未经立案调查就先发出《责令停止土地违法行为通知书》，且该通知书没有直接交给法定代表人，而是交给当时任忻城县诚达物资有限公司经理黄某哲，程序违法。综上，一审法院判决结果错误，请求二审法院撤销原判，依法重新作出公证判决。
被上诉人柳州市国土资源局答辩称，2005年10月，被上诉人经查，发现上诉人未经批准擅自占用集体土地搞建设，于是对其立案调查并作出了柳国土监字[2008]X号行政处罚。上诉人不服，提起行政诉讼。城中法院以该处罚决定程序违法为由，撤销了该处罚决定。于是被上诉人完善了相关程序，最后作出本案被诉的柳国土监字[2009]X号行政处罚决定。上述处罚决定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确。上诉人认为其租用的是原破产砖厂留下的2000多平方米的危房、危窑，而且符合土地利用总体规划规定的用途。符合《土地管理法》第二条：“土地使用权可以依法转让。”和国发（2004）X号文：“在符合规划的前提下，村庄、集镇、建制镇中的农民集体所有建设用地使用权可以依法流转。”的规定。被上诉人认为，其租用的农民集体土地上的破产砖厂并未办理合法的建设用地审批手续，上诉人仅与农民集体签订租用土地的协议，不符合《土地管理法》第四十三条和广西壮族自治区实施《中华人民共和国土地管理法》办法第三十五条的规定，被上诉人对其作出处罚并无不当。请求二审法院维持被上诉人的处罚决定，驳回上诉人的上诉请求。
经审查核实，一审法院认定的证据合法有效，可以作为本案定案的依据。
二审查明的事实与一审查明的事实一致。
本院认为，具体行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，程序合法的，依法应予维持。本案中，被上诉人根据查明的事实，能够证明上诉人在未办理建设用地审批手续的情况下，非法占用土地，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条和《广西壮族自治区实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第三十五条的规定，于是对其作出柳国土监字[2009]X号行政处罚决定，该决定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确，处罚适当，依法应予维持。上诉人认为，其租用的土地是农民集体的土地，原是个废弃的砖厂，上诉人租用既符合土地利用总体规划，又符合我国《土地管理法》第二条“土地使用权可以依法转让。”和《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》[国发（2004）X号]关于“在符合规划的前提下，村庄、集镇、建制镇中的农民集体所有建设用地使用权可以依法流转”的规定。对此，本院认为,土地使用权可以转让是我国土地管理制度的一项基本原则，但这种转让并非无限制的，而是必须建立在依法的基础之上，即同样应当遵守土地管理法规中关于转让的主体、范围、程序等方面的相关规定。上诉人怡顺物资公司既非白露村X组织的成员，对涉案土地的使用权亦非通过破产、兼并等方式而获得，均不符合《土地管理法》第四十三条、第六十三条规定的使用农村集体土地建设用地的法定情形，因此，上诉人依法不具有使用农民集体土地的主体资格，其认为是通过合法流转程序取得土地使用权的上诉观点，与现行法律的规定明显不符，本院不予支持。上诉人还认为被上诉人适用《土地管理法》第四十三条的规定对其作出处罚属适用法律错误的主张理由也不充分，本院不予采信。至于上诉人认为被上诉人的立案、送达程序等违法问题，本院认为，根据《土地违法案件查处办法》第十八条“土地管理部门对在巡回检查中发现的违反土地法律、法规的行为，应当及时制止”的规定，被上诉人以《责令停止土地违法行为通知书》的形式在立案前就对上诉人的违法用地行为行为进行制止是合法适当的，与上诉人所主张的根据该办法第二十五条规定进行的立案后制止行为在程序上并无冲突；另外，被上诉人根据查明的黄某哲系黄某乙侄儿和怡顺物资有限公司管理员的客观事实，将《责令停止土地违法行为通知书》送达给黄某哲签收也符合《土地违法案件查处办法》第三十一条的送达方式规定，上诉人在行政处罚程序中亦未提出异议，因此，对上诉人以此认为被上诉人处罚程序违法的主张本院不予支持。上诉人的其他上诉请求理由亦不充分，本院不予采信。原判认定事实清楚，审判程序合法，判决正确，依法应予维持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人怡顺物资公司负担(已缴纳）。
本判决为终审判决。
审判长龙海霖
审判员丁元梅
审判员江桢
本件与原本核对无异
二○一○年六月十八日
书记员唐妤婧
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