原告李某某，男，汉族，X年X月X日出生，住（略）。
委托代理人罗德，湖南崇民律师事务所律师。
被告长沙市XX局直属分局，住所地长沙市芙蓉区X路XXX号。
法定代表人叶某某，该局局长。
委托代理人周为，湖南裕邦律师事务所律师。
被告长沙市XXX有限公司，住所地长沙市芙蓉区火星开发区X片XX栋商场。
法定代表人刘某某，该公司董事长。
委托代理人蒋仲义，湖南金凯华律师事务所律师。
原告李某某（以下简称原告）与被告长沙市XX局直属分局（以下简称XX分局）、长沙市XXX有限公司（以下简称粮油公司）建设用地使用权纠纷一案，本院受理后，因案情复杂，于2008年5月14日转为普通程序。2008年6月26日，本院依法组成合议庭公开开庭进行了审理。原告的委托代理人罗德，被告XX分局的委托代理人周为，被告粮油公司的委托代理人蒋仲义到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告诉称，XX分局拥有涉案宗地的国有土地使用权，粮油公司为XX分局下属公司，实际控制使用该宗地。2006年4月10日，XX分局将该宗地的国有土地使用权委托长沙市国土资源局下属的长沙市土地市场管理处挂牌转让。根据长沙市土地市场管理处发布的《国有土地使用权挂牌须知》，原告在竞得该宗地并签订《成交确认书》后，应与挂牌拍卖的委托人XX分局签订《付款与交地协议》，原告凭《成交确认书》和《付款与交地协议》与长沙市国土资源局签订《国有土地使用权出让合同》。原告于2006年7月6日以620万元竞得涉案宗地，并与长沙市土地市场管理处签订《成交确认书》。由于被告拒绝与原告签订《付款与交地协议》，导致原告无法与长沙市国土资源局签订《国有土地使用权出让合同》及其后的付款、交地及过户手续。原告认为，XX分局委托长沙市国土资源局下属的长沙市土地市场管理处对其名下的涉案宗地的国有土地使用权挂牌转让，不违反强制性规定，该行为合法有效。原告参与土地竞价并签订《成交确认书》，原、被告已完成了合同的要约与承诺过程，双方建立了真实合法的土地使用权转让合同关系。XX分局应履行相关承诺与原告签订《付款与交地协议》并与实际用地单位粮油公司共同交付土地。为此，原告诉至本院，请求法院判令：1、XX分局继续履行合同；2、XX分局与粮油公司向原告交付长沙市土地市场挂牌交易编号为（2006）挂X号委托挂牌交易的符合交地标准的长沙市雨花区X镇X村宗地；3、XX分局与粮油公司协助办理长沙市土地市场挂牌交易编号为（2006）挂X号委托挂牌交易的长沙市雨花区X镇X村宗地使用权过户至原告名下的相关手续。
被告XX分局辩称，涉案土地及地上建筑物虽登记在XX分局名下，但在2002年长沙市财政局、XX局已联合下文明确将该宗地划给大托粮站，后又划入到粮油公司。XX分局并非涉案土地的使用权人及地上建筑物的所有权人，无权委托挂牌转让。在粮油公司不追认的情况下，XX分局出具的挂牌委托书不产生法律效力。而且，根据相关出让涉案土地并与原告形成土地出让合同关系的一方应是长沙市国土资源局，XX分局并不是合同主体，原告无权要求XX分局履行合同义务。即使XX分局与原告之间存在合同关系，那么根据XX分局在挂牌委托书中的承诺，“在五个工作日内与竞得人签订《付款与交地协议》，在一定期限内完成宗地红线范围内房屋拆除、人员安置补偿。从这一承诺的内容来看，XX分局与原告形成的只能是拆迁补偿安置协议，由于原告并未取得拆迁许可证，该协议因违反《城市房屋拆迁管理条例》第六条的强制性规定而无效。另外，XX分局委托挂牌的真实目的是请求国土部门将划拨地变为出让地定向用于建设职工安置用房，并专门为此向国土部门递交了报告，国土部门领导批示“请总窗口支持依法挂牌出让”。因此，即使原告与XX分局存在合同关系，也属于以合法形式掩盖非法目的的行为，应认定为无效。
被告粮油公司辩称，XX分局与国土管理部门不是平等的民事主体，国土管理部门在本案中的行为均为履行其行政职责，XX分局与国土管理部门不存在民事上的委托关系，与没有直接发生关系的原告也不存在任何民事法律关系。即使认定原告与XX分局间成立了土地使用权转让合同，因该项土地及其地上建筑物的实际权利人并非XX分局，也未报人民政府审批，故合同因违反《中华人民共和国城市房地产管理法》的强制性规定而无效。况且，XX分局在挂牌委托书中要求返还的土地价款不少于298万元，并没有明确与原告签订付款与交地协议的具体价格，在合同价格条款未达成一致的情况下，XX分局有权不与原告签订付款与交地协议。
经审理查明，XX分局拥有诉争的国有土地使用权，该土地位于长沙市雨花区X镇X村，为行政划拨土地。土地上有X栋建筑面积907.19平方米的房屋。上述土地、房屋现由被告粮油公司使用。土地的使用权及房屋所有权登记在XX分局的名下。2006年4月10日XX分局向长沙市土地市场管理处出具《国有土地使用权挂牌委托书》，内容为：该宗地位于长沙市雨花区X镇X村，总面积7405.76平方米。宗地现有开发状况：红线范围外三通，红线内有X栋建筑面积907.19平方米的房屋未完成房屋拆除和人员安置补偿。该宗地评估价值为x元。XX分局的委托条件为：XX分局要求返还土地价款不少于298万元，用于其单位人员安置。土地使用权纯出让金和相关税费及挂牌费由竞得人承担。成交价款为：土地成本＋土地使用权纯出让金＋可能的增值部份。土地价款及增值部份的返还，按市政府及相关部门的规定办理。XX分局要求竞得人在签订《成交确认书》时起5个工作日内自行与XX分局签订《付款与交地协议》，在协议中与竞得人约定在转让过程中付款交地和交割时的责权利关系，同时承诺与竞得人自行履行合同承担相应经济和法律责任。XX分局以不正当理由逾期或拒绝签订《付款与交地协议》给竞得人造成损失的，由XX分局承担全部经济和法律责任。长沙市土地市场管理处于2006年6月发布（2006）挂X号《国有土地使用权挂牌须知》（以下简称《挂牌须知》），内容为：竞得人须当场签订《挂牌成交确认书》。竞得人须在挂牌成交日起5个工作日内自行与XX分局签订《付款与交地协议》，竞得人须在签订《付款与交地协议》之日起5个工作日内与长沙市国土资源局签订《国有土地使用权出让合同》。竞得人应与XX分局自行履行各项协议或合同并承担其相应的经济和法律责任，长沙市土地市场管理处不负责竞得人与XX分局在交地付款或拆迁安置补偿等民事行为所产生的经济法律结果。原告在交纳20万元保证金参与竞拍，并以620万元拍得该宗地。2006年7月6日，长沙市土地市场管理处以该件交易的交易执行人名义与原告签订《长沙市土地使用权挂牌交易成交确认书》，确认原告为涉案宗地使用权挂牌交易的竞得人，成交价为x元，并要求原告持《成交确认书》与XX分局签订的《付款交地协议》于2006年7月20日前与出让人长沙市国土资源局签订《国有土地使用权出让合同》。逾期不来签订，或未按约定支付成交地价款将被取消宗地使用权挂牌出让的竞得资格。同时，该《成交确认书》确认《挂牌竞价须知》、《挂牌交易报价单》、《国有土地使用权挂牌须知》补充告示与《成交确认书》同具法律效力。后原告多次要求与XX分局签订《付款与交地协议》，但XX分局拒不签订，导致原告于2008年4月14日向本院起诉，提出前述诉请。
以上事实，有《国有土地使用权挂牌委托书》、《国有土地使用权挂牌须知》、《国有土地使用权挂牌须知补充告示》、收款收据、报价单、成交确认书、当事人陈述等证据在卷佐证，足以认定。
本案经本院多次调解，当事人未能达成一致意见。
本院认为，一、关于XX分局委托长沙市土地市场管理处对诉争土地挂牌交易是否有效的问题。两被告提出，因企业改制，原登记在XX分局名下的涉案土地与房产均已划入粮油公司。上述土地与房产虽未进行变更登记，但权利人应是粮油公司，XX分局无权委托。对此，本院认为，XX分局对土地的使用现状是清楚的，粮油公司也在庭审中承认涉案土地是准备用来安置其职工，并就挂牌申请交易的事与XX分局协商过。而且，按照物权公示原则的要求，不动产物权的变动只有经过公示即变更登记才会发生不动产物权变动的效力。涉案房地产仍登记在XX分局名下，在没有变更产权登记的情况下，XX分局作为物权人有权委托长沙市土地市场管理处对诉争土地及有关建筑物进行挂牌交易。关于XX分局提出的委托挂牌的真实目的是请求国土部门将诉争划拨地变为出让地定向用于建设职工安置用房，因而该挂牌委托属于以合法形式掩盖非法目的的行为，应认定为无效的辩解理由，因XX分局的委托行为不违反法律、行政法规的强制性规定，挂牌交易对作为善意相对人的原告应为有效，故对该辩解理由，本院不予采信。
二、关于原告与被告之间的合同关系问题。从涉诉土地的交易过程来看，长沙市土地市场管理处的挂牌行为并非对诉争国有土地使用权的出让行为。因为出让土地使用权是指市县人民政府土地管理部门作为出让方将国有土地使用权在一定年限内让与受让方，受让方支付土地使用权出让金的行为。本案诉争土地的使用权仍在XX分局名下，政府并未将该土地从XX分局手中收回，土地的挂牌交易是因为XX分局的委托才发生的。根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第三十九条规定，“以划拨方式取得土地使用权的，转让房地产时，应当按照国务院的规定，报有批准权的人民政府审批。有批准权的人民政府准予转让的，应当由受让方办理土地使用权出让手续，并依照国家有关规定缴纳土地使用权出让金”。本案中，土地使用权人并不是直接与受让人订立合同，而是由长沙市土地市场管理处按照XX分局的委托条件及相关的规定报有批准权的政府同意后公开发布《挂牌须知》，再在土地市场上挂牌交易。此过程应视为既包含原告与XX分局之间的合同行为，也包含了政府部门的批准行为，即对诉争划拨地，有批准权的政府部门已同意转让，并同意由该宗地的挂牌交易竞得人按照挂牌交易确定的条件办理出让手续，缴纳土地出让金。交易执行人长沙市土地市场管理中心公布《挂牌须知》应视为经有批准权的人民政府同意后由委托人XX分局发出的关于土地交易过程中的要约邀请，原告出价竞拍的行为应视为是向委托人XX分局发出的要约，长沙市土地市场管理处作为交易执行人与原告签订《成交确认书》应视为委托人XX分局的承诺，XX分局已与原告之间成立了合同关系。《挂牌须知》构成了该合同的主要内容。XX分局应按照《挂牌须知》的要求与原告签订《付款与交地协议》，XX分局违反诚信原则拒不签订该协议的行为已构成违约。为维护交易秩序和交易安全，对原告要求继续履行合同的诉请，本院予以支持。XX分局应按双方合同的约定与原告签订《付款与交地协议》。必须说明的是，《付款与交地协议》的具体内容主要是关于土地价款的支付及土地的交付问题，而《挂牌须知》及《成交确认书》中对此已有约定，即原告在签订《国有土地使用权出让合同》之日起7个工作日内，向长沙市国土资源局所指定的银行账户上一次性支付全部成交地价款620万元；土地挂牌交易过程中所发生的价外税费、挂牌交易服务费和成交后权证办理手续费等均由原告负责；在原告支付了全部成交地价款之日起180日内XX分局将完成红线范围内通路、通电、通讯及房屋拆除人员安置补偿的土地交付给原告等，上述内容已基本包含了土地交付与付款的全部内容。原告按照约定将包含土地出让金、土地补偿款等在内的全部地价款交给国土管理部门，具体由国土管理部门按照XX分局的委托及相关规定进行分配。因此，《挂牌须知》及《成交确认书》中对付款与交地的问题已有详细明确约定。如XX分局在本判决规定的期限内仍拒不与原告签订《付款与交地协议》，原告则有权直接与长沙市国土资源局签订《国有土地使用权出让合同》，继续进行相关的土地交易程序。
三、关于原告诉请两被告交付土地及协助办理过户的问题。因按照《挂牌须知》的内容，原告应与长沙市国土资源局签订《国有土地使用权出让合同》，并按约定支付成交地价款。随着该出让合同的签订，原划拨土地使用权消灭，原告已取得新的出让土地使用权。因此，原告要求被告协助将土地过户也就是变更登记于原告名下的诉请，不符合该项交易的特殊性质，本院不予支持。在原告与长沙市国土资源局签订《国有土地使用权出让合同》并按长沙市国土资源局指定的银行账户上一次性支付全部成交地价款后，XX分局应按照《挂牌须知》中确定的交地标准和时间向原告交付土地。由于该土地实际由粮油公司使用，粮油公司应负有与XX分局共同交地的义务。
综上，依照《中华人民共和国合同法》第六条、第十三条、第四十四条第一款、第六十条、第一百零七条，《中华人民共和国城市房地产管理法》第三十九条之规定，判决如下：
一、被告长沙市XX局直属分局应继续履行与原告李某某的合同，在本判决生效之日起5日内与原告签订《付款与交地协议》；
二、被告长沙市XX局直属分局和被告长沙市XXX有限公司应在原告李某某按约定付清全部成交地价款之日起180日内将符合交地标准的长沙市土地市场挂牌交易编号为（2006）挂X号的长沙市雨花区X镇X村宗地交付给原告李某某；
三、驳回原告李某某其他诉讼请求。
如被告未按本判决指定的期间履行义务的，应按《中华人民共和国民事诉讼法》第二百二十九条之规定支付迟延履行金。
本案受理费x元，由被告长沙市XX局直属分局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起15日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省长沙市中级人民法院。
审判长付冰
人民陪审员虢建刚
人民陪审员范可鸣
二○○九年四月六日
书记员黄完如
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