浙江省武义县人民法院
行政判决书
(2000)武行初字第X号
原告：沈某(又名沈某)，男，X年X月X日出生，汉族，农民，住（略）。
委托代理人：陶锡金，浙江中义律师事务所律师。
委托代理人：左文辉，浙江中义律师事务所律师。
被告：武义县土地管理局，住所地武义县X镇X路X号。
法定代表人：雷某，系局长。
委托代理人：周双平，浙江前程律师事务所律师。
委托代理人：齐某，男，46岁，系武义县土地管理局监察科科长。
第三人：陈某(又名陈某)，男，X年X月X日出生，汉族，农民，住（略）。
原告沈某不服武义县土地管理局1996年10月18日作出的武土字NO.（略）号用地批准书，于2000年10月20日向本院提起诉讼。本院于2000年10月23日受理后，依法组成合议庭，于2000年12月4日公开开庭审理了本案。原告沈某及其委托代理人陶锡金、被告的委托代理人周双平、齐某、第三人陈某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告武义县土地管理局于1996年10月18日以武土字NO.（略）号用地批准书，补批第三人陈某使用（略）公路边90.1平方米的耕地建造住宅。
原告沈某诉称，其早在1982年就承包了本村X村)座落本县X村X路边的1.18亩水田。1993年10月，其将该水田出租给下茭道村项根祥种植，并于1994年转租给第三人陈某(（略）民)。1998年10月30日，茭道乡X村将该水田以大田延包的形式继续发包给其承包，期限为30年。被告未经土地所有权人(即沈某村集体)同意，即作为准许第三人在该水田中进行建房的用地批准行为，该行为已侵犯了其合法的土地承包经营权。请求本院依法撤销被告发给第三人的武土字NO.（略）号用地批准书，并依法拆除第三人的违章建筑。
被告武义县土地管理局未作书面答辩，在庭审中辩称，1996年6月，本县X乡人民政府在清理违章建房中，发现了第三人陈某的违章建筑，并及时召集了两村X村)的干部达成了一些处理意见：一是两村间换田；二是以土地使用费的形式补偿沈某村X乡人民政府召开了党委会，针对违章建筑作出了11条处理意见，其中第5条第(1)项规定：“双方村委会同意过的，下文补办手续。”沈某村采用了用地补偿的方式将第三人违章建筑占用的土地转移给了下茭道村X乡人民政府对第三人作出了罚款处理。同年10月18日，经下茭道村X乡人民政府审核后，被告依法批准了第三人的补批用地手续申请。因此，被告的批准行为是合法的。另外，原告早在1997年12月20日就已经知道被告为第三人补办用地审批手续的具体行政行为，原告的起诉已经超过起诉期限。据此，请求依法驳回原告的诉讼请求。
第三人陈某述称，其向项根祥买来的是已建的房屋，并没有向原告承租过田地。武义县X乡人民政府在清理违章建房时，要求其拆除，其交纳了罚款后，一切用地手续都是乡政府办的，其用地批准是合法的。
经审理查明，原告沈某根据政策承包了本村X村)座落于（略）公路边的水田1.18亩。1993年10月，原告将该水田划出长13米、宽10米承包给下茭道村村民项根祥用于建房。1994年2月，第三人陈某向项根祥购买了项根祥在其向原告承包的水田中建造的砖木结构平房一幢后，并与原告重新签订了承包田转包补充协议，协议载明原告将1.2亩农田承包给第三人。期限为10年，期满后由第三人拆除建筑物还田。1996年6月，武义县X乡人民政府在全县开展的土地违章建房大清查中，发现了第三人的违章建筑。1996年6月7日，茭道乡X乡党委会，针对违章建房作出11条处理意见，其中对涉及沈某村X村的土地违章建房，规定如两村委会同意过的，下文补办手续；沈某村的征用费，在大田调整时，由乡村协商返回每平方米20—30元。之后，茭道乡人民政府于1996年6月12日通知第三人办理交款，补办用地手续。第三人在交纳了90.1平方米违章房屋的罚款后，于1996年9月5日呈报农村私人建房用地补批申请。该申请经下茭道村X乡人民政府审核后，被告武义县土地管理局于1996年10月18日以武土字NO.（略）号用地批准书同意补批第三人使用耕地90.1平方米用于建造住宅。嗣后，第三人对原有房屋进行了改建和升高，但遭到了原告的反对。1997年12月20日，原告向本县领导写了一份报告，报告要求收回被告补批给第三人的用地批准书并对第三人的建房拆除还田。1998年1月18日，在乡X村干部协调下，原告与第三人达成一份土地使用协议，约定由第三人每年支付原告建房占地田租(稻谷)215公斤，第三人屋后耕地归还原告耕种。1998年10月30日，武义县人民政府发给原告浙江省农村集体土地承包权证，依据原告与沈某村经济合作社于1998年11月30日签订的武H第（略）号土地承包合同，确认原告对该1.18亩粮田享有自1998年9月1日至2028年8月30日止的30年承包权。而第三人在交纳了1999年上半年之前的租金后，其以建房已有合法手续为由，对1999年下半年之后的田租拒绝交付。
另查明，（略）两村之间未进行土地补偿。
上述事实，有原、被告及第三人的陈某，被告提交的原告于1997年12月20日写给武义县人民政府县长的“要求依法拆除违章建房还田的报告”、原告与第三人于1998年1月18日签订的土地使用协议、茭道乡1996年6月7日的党委会记录、茭道乡人民政府于1996年6月10日制发的要求第三人参加学习的通知、茭道乡人民政府于1996年6月12日制发的要求第三人办理交款补办用地手续的通知书、NO.（略）号与NO.（略）号浙江省罚没财物统一收据、96第X号农村私人建房用地呈报表、被告发给第三人的武土字NO.（略）号用地批准书，原告提交的农业生产承包合同书、武H第（略）号土地承包合同、NO.（略）号浙江省农村集体土地承包权证、原告与项根祥于1993年10月3日签订的“出租承包田协议书”、原告与第三人于1994年2月5日签订的协议，本院(2000)武民初字第X号民事判决书等证据在卷，以上证据均经法庭质证，可以认定。
本院认为，每一个行政行为的作出，都是行政主体解释法律、查明事实、在事实确认基础上适用法律作出结论的综合过程。判断一项具体行政行为是否合法，应依据行为时的法律对作出该项具体行政行为的整个过程进行评判。根据1991年1月4日国务院发布的《中华人民共和国土地管理法实施条例》第25条的规定，农村村民建住宅需要使用耕地的，应先向村X村民委员会提出用地申请，经村X村民大会讨论通过后，再由乡级人民政府审核，并经县级人民政府土地管理部门审查同意后，报县级人民政府批准。本案被告认定其所批耕地的权属已经以用地补偿的方式由沈某村X村，却未能提供有效、充分的证据证明该项事实，并且本院(2000)武民初字第X号民事判决书已确认两村之间并未以用地补偿的方式转让土地权属。故被告认定事实的主要证据不足，导致事实认定错误，其所批耕地仍属沈某村集体所有，第三人的用地申请理应向沈某村村民委员会提出并征得沈某村集体的同意后上报。而本案被告批准的用地申请并未征得土地所有权人的同意，其审批行为不合法，依法应予撤销。原告在其土地承包经营权的行使过程中，虽然存在违法情形，但被告的审批行为，仍客观上对原告正常行使该权利设置了障碍。原告起诉要求撤销该批准行为，应确认为系排除妨害的物上请求权，不应适用诉讼时效。故对被告要求本院以原告起诉超过诉讼时效为由驳回原告诉请的辩解，本院不予采纳。对于原告要求拆除第三人违章建筑的请求，原告可另行向有关职能部门请求依法履行职责。
据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第(二)项之规定，判决如下：
撤销被告武义县土地管理局于1996年10月18日作出的武土字NO.（略）号用地批准书。
案件受理费100元，其他诉讼费用100元，合计人民币200元，由被告负担(限于本判决生效后七日内交纳)。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省金华市中级人民法院。
审判长张志宏
人民陪审员潘法明
人民陪审员徐世明
二○○一年一月十七日
代理书记员朱柯赛
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