原告祁东县新兴花炮厂。所在地址：祁东县X镇X村。
负责人周某某，男，厂长。
委托代理人李元宝，湖南恒诚律师事务所律师。
被告祁东县安全生产监督管理局。所在地址：祁东县X镇市X路。
法定代表人吕某某，男，局长。
委托代理人张富强，湖南广裕律师事务所律师。
原告祁东县新兴花炮厂不服被告祁东县安全生产监督管理局以“到期二函”要求原告企业停产、2009年6月28日向原告下达停产强制措施及销毁原告药饼、2009年8月12日实施扣押原告物品、2009年8月18日对原告作出（祁）安监管罚［烟］字［2009］第（015）号行政处罚决定书的具体行政行为，于2009年8月24日向本院提起行政诉讼。本院于2009年8月24日受理后，于2009年8月27日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2009年9月23日公开开庭审理了本案。原告祁东县新兴花炮厂负责人周某某、原告委托代理人李元宝、被告祁东县安全生产监督管理局法定代表人吕某某、被告委托代理人张富强、证人彭国顺到庭参加诉讼。本院于2009年9月21日组织原、被告进行了庭前证据交换。本案现已审理终结。
被告祁东县安全生产监督管理局依据《烟花爆竹生产企业安全生产许可证实施办法》,于2009年8月18日对原告作出（祁）安监管罚［烟］字［2009］第（015）号行政处罚决定书。以原告《安全生产许可证》于2009年4月6日到期，该局此前下达了“到期二函”要求企业停产，2009年6月28日该局到该厂检查，发现其未停产，当即下达了停产强制措施，并销毁了部分药饼。2009年8月12日，该局在对该厂进行检查，发现原告仍在组织生产，认为原告违反了《烟花爆竹生产企业安全生产许可证实施办法》第二条的规定属非法生产，遂依据《烟花爆竹生产企业安全生产许可证实施办法》第四十六条的规定，给予原告：1、责令停止生产；2、没收违法所得；3、罚款人民币伍万元的行政处罚。被告另于原告《安全生产许可证》2009年4月6日到期前，下达了“到期二函”要求企业停产；2009年6月28日发现原告未停产，被告当即下达了停产强制措施，并销毁了其部分药饼；2009年8月12日被告以祁东县安全生产监督管理局X号扣押物品清单，扣押原告部分鞭炮。被告于2009年9月6日向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据、依据：1、祁东县安全生产监督管理局（祁）安监管立［烟］字［2009］第（015）号立案审批表；2、2009年6月28日祁东县安全生产监督管理局现场检查记录；3、2009年6月28日祁东县安全生产监督管理局（祁）安监管责改［烟］字［2009］第（082）号责令改正指令书；4、2009年8月12日祁东县安全生产监督管理局现场检查记录；5、2009年8月12日祁东县安全生产监督管理局对原告负责人周某某的询问笔录；6、2009年8月12日祁东县安全生产监督管理局对证人周某山的询问笔录；7、2009年8月12日祁东县安全生产监督管理局对证人周某清的询问笔录；8、2009年4月7日祁东县安全生产监督管理局祁安监函［2009］X号《祁东县安全生产监督管理局关于永保等二十个鞭炮厂安全生产许可证到期的函》；9、湖南省安全生产监督管理局颁发给原告的（湘）YH安许证字［2006］x号《安全生产许可证》复印件；10、2009年8月12日有关原告生产的照片4张；11、2009年8月12日祁东县安全生产监督管理局先行登记保存证据审批表；12、2009年8月12日祁东县安全生产监督管理局（祁）安监管先保通［烟］字［2009］第（001）号先行登记保存证据通知书；13、2009年8月12日祁东县安全生产监督管理局X号扣押物品清单；14、2009年8月12日祁东县安全生产监督管理局（祁）安监管处呈［烟］字［2009］第（015）号案件处理呈批表；15、2009年8月12日祁东县安全生产监督管理局行政处罚集体讨论记录；16、祁东县安全生产监督管理局（祁）安监管罚告［烟］字［2009］第（015）号行政处罚告知书；17、祁东县安全生产监督管理局（祁）安监管听告［烟］字［2009］第（015）号听证告知书；18、祁东县安全生产监督管理局（祁）安监管回［烟］字［2009］第（029）号文书送达回执；19、2009年8月13日祁东县安全生产监督管理局（祁）安监管复查［烟］字［2009］第（034）号整改复查意见书；20、2009年8月18日祁东县安全生产监督管理局行政处罚集体讨论记录；21、2009年8月18日祁东县安全生产监督管理局（祁）安监管罚［烟］字［2009］第（015）号行政处罚决定书；22、2009年8月18日祁东县安全生产监督管理局（祁）安监管回［烟］字［2009］第（030）号文书送达回执；23、2009年8月18日祁东县安全生产监督管理局先行登记保存证据处理审批表；24、2009年8月18日祁东县安全生产监督管理局（祁）安监先保处［烟］字［2009］第（001）号先行登记保存证据处理决定书；25、2009年8月18日祁东县安全生产监督管理局（祁）安监管回［烟］字［2009］第（031）号文书送达回执；26、2009年8月18日祁东县安全生产监督管理局（祁）安监管复查［烟］字［2009］第（095）号整改复查意见书，及《烟花爆竹生产企业安全生产许可证实施办法》、《安全生产许可证条例》、《中华人民共和国安全生产法》、《安全生产违法行为行政处罚办法》、《烟花爆竹安全管理条例》、国家安全生产监督管理总局危险化学品安全监督管理司危化函［2008］X号《关于做好烟花爆竹安全生产许可有关工作的通知》、湖南省安全生产监督管理局湘安监烟花［2007］X号文件《关于做好新一轮烟花爆竹安全生产许可证工作的通知》及其附件1《烟花爆竹生产企业办理许可延期手续申报审批程序及要求》、附件2《烟花爆竹生产企业安全生产许可证延期手续申请材料要求》、附件3《烟花爆竹企业安全生产许可证延期申请审批表》、附件4《烟花爆竹企业安全生产许可证延期现场审查表》、衡阳市安全生产监督管理局衡安监［2009］X号文件《关于加强对烟花爆竹＜安全生产（经营）许可证＞到期企业监管的紧急通知》、祁东县安全生产监督管理局祁安监函［2009］X号《祁东县安全生产监督管理局关于做好高温季节烟花爆竹生产企业安全生产工作的通知》等，用以证明被告作出被诉具体行政行为，有事实、法律依据，符合法定程序。
原告诉称：原告“祁东县新兴花炮厂”于2006年4月6日依法取得了湖南省安全生产监督管理局颁发的《安全生产许可证》，有效期自2006年4日6日至2009年4月6日。2009年1月5日，原告向被告申报办理延期行政许可，但被告拒不履行法定职责，并违法要求被告等烟花爆竹企业按“重新设计、重新评价、重新整改、重新验收”的“推倒重来”政策，以新办程序办理安全生产许可证,致使原告至今无法取得延期行政许可。被告为迫使原告执行“推倒重来”政策，多次向原告等下达停产指令，并滥用行政许可职权乱收费、乱罚款等，致使原告蒙受巨大经济损失。为此，原告等通过“网络”及直接向湖南省安全生产监督管理局反映，要求查处被告等的违法行为，并要求湖南省安全生产监督管理局依法直接履行延期行政许可职责。但被告不但不改正违法行为，反而报复原告，于2009年8月18日，以原告安全生产许可证到期后拒不执行停产指令、仍组织非法生产为由，对原告作出“1、责令停止生产、2、没收违法所得、3、罚款人民币伍万元”的行政处罚决定，并违法扣押原告的鞭炮。原告认为被告的行为违背中央“三农”政策和金融危机“三保”政策，侵犯其合法权益，是严重破坏祁东经济发展环境、影响民生和社会稳定的十分严重的违法行政行为，诉请本院判决撤销被告以“到期二函”要求原告企业停产的具体行政行为、判决撤销被告2009年6月28日下达给原告的“停产强制措施”具体行政行为及确认被告销毁原告药饼的行为违法、判决撤销被告2009年8月18日作出的（祁）安监管罚［烟］字［2009］第（015）号行政处罚决定书、判决撤销被告扣押原告物品的行政强制行为。
原告提供了下列证据：1、被告祁东县安全生产监督管理局（祁）安监管罚告［烟］字［2009］第（015）号行政处罚告知书；2、被告祁东县安全生产监督管理局（祁）安监管听告［烟］字［2009］第（015）号听证告知书；3、被告祁东县安全生产监督管理局（祁）安监管罚［烟］字［2009］第（015）号行政处罚决定书；4、被告祁东县安全生产监督管理局X号扣押物品清单；5、被告祁东县安全生产监督管理局（祁）安监管回［烟］字［2009］第（030）号文书送达回执；6、被告祁东县安全生产监督管理局（祁）安监管回［烟］字［2009］第（031）号文书送达回执；7、湖南省安全生产监督管理局颁发给原告的（湘）YH安许证字［2006］x号《安全生产许可证》复印件；8、祁东县工商行政管理局颁发给原告的注册号x（1-1）D营业执照（副本）复印件；9、被告负责人周某某的居民身份证复印件；10、被告祁东县安全生产监督管理局2009年3月6日下达的《祁东县烟花爆竹企业第二轮行政许可须知》；11、原告2009年元月5日给被告的《延期行政许可报告》；12、祁东县鑫龙鞭炮厂等19家企业出具的《证明》；13、原告等烟花爆竹企业2009年7月13日邮寄给湖南省安全生产监督管理局的《强烈要求湖南省安全生产监督管理局直接依法实施延期行政许可，制止祁东县安全生产监督管理局与祁东县X镇政府及中介机构相互勾结，公然违背中央“三农”政策与应对金融危机“三保”政策，利用行政许可大肆敲诈勒索农民企业的报告》国内特快专递邮件祥情单；14、原告等烟花爆竹企业2009年7月13日邮寄给湖南省安全生产监督管理局的《强烈要求湖南省安全生产监督管理局直接依法实施延期行政许可，制止祁东县安全生产监督管理局与祁东县X镇政府及中介机构相互勾结，公然违背中央“三农”政策与应对金融危机“三保”政策，利用行政许可大肆敲诈勒索农民企业的报告》；15、《红网》发表的《祁东县安监局对祁东烟花爆竹企业乱罚款乱收费》文章；16、《红网》发表的《祁东县政府关于对“烟花爆竹企业乱收费”一帖的回函》，用以证明：原告等在法定期间向被告要求延期行政许可的事实；被告不履行职责，原告不是非法生产；被告违法迫使原告按“推倒重来”政策重新办理行政许可，为此强令原告停产并销毁原告药饼、扣押原告物品、对原告作出“行政处罚决定书”等具体行政行为，被告的行为属滥用行政职权；且作出上述具体行政行为，超越法定职权范围、严重违反法定程序、缺乏事实和法律依据。
被告在收到起诉状副本之日起10内提交了答辩状，辩称其未能收到原告要求延期行政许可的有关材料，且安全生产许可证属省安全监督行政管理部门的职权职责，按照“谁许可，谁办理”的原则，原告只能向省安监局申报，而不是向答辩人申报。其“到期二函”的一函，是下达给过水坪镇政府的内部行政公文，对原告没有效力。对原告作出的其他被诉具体行政行为，是严格依照《烟花爆竹生产企业安全生产许可证实施办法》和相关的行政法律作出的具体行政行为，不存在违法行为，请求本院依法驳回原告的诉讼请求。
经庭审质证，本院对以下证据作如下确认：
原告对被告提供的所有证据质证认为，被告提供的证据可以证明被告作出的被诉具体行政行为，但其证明目的是：证明了被告被诉具体行政行为采用的法律文书格式、制作法律文书方法、调查收集证据及被告作出行政处罚的程序均违反《行政处罚法》、《湖南省行政执法条例》、《湖南省行政程序规定》的有关规定，反映被告被诉具体行政行为严重违反法定程序、证据不足、事实不清。对被告提供的有关规范性文件，原告认为可证明被告超越法定职权、违法改变延期行政许可条件和程序、滥用行政职权，关于对规范性文件的效力，原告请本院根据法律的适用原则予以确定。被告对原告提供的1-X号证据没有异议，对原告提供的10-X号证据均提出了异议。
合议庭评议认为，原、被告提供的证据，与本案待证事实均有关联，原、被告从不同角度相互对对方部分有关证据提出异议，但均没有否定有关证据符合关联性、合法性、真实性原则的要求，故原、被告提供的证据，均可以作为本案定案依据。
经审理查明，原告祁东县新兴花炮厂于2006年4月6日取得了湖南省安全生产监督管理局颁发的《安全生产许可证》。有效期至2009年4月6日。在《安全生产许可证》到期前，原告于2009年1月5日，向被告祁东县安全生产监督管理局申报办理延期行政许可，但被告没有根据湖南省安全生产监督管理局湘安监烟花［2007］X号文件《关于做好新一轮烟花爆竹安全生产许可证工作的通知》的要求，为原告办理安全生产许可证履行签署意见呈报上级行政主管部门的义务。其后，被告下达了“到期二函”，要求企业停产。2009年6月28日，被告发现原告未停产，当即向原告下达了停产强制措施，并销毁了其部分药饼。2009年8月12日,被告又以祁东县安全生产监督管理局X号扣押物品清单，扣押原告部分鞭炮。2009年8月12日,被告向原告送达了有关“行政处罚告知书”、“行政处罚听证告知书”，并在2009年8月12日、2009年8月18日两次集体讨论，决定对原告作出：1、责令停止生产；2、没收违法所得；3、罚款人民币伍万元的行政处罚。2009年8月18日被告作出了（祁）安监管罚［烟］字［2009］第（015）号行政处罚决定书，给予原告：“1、责令停止生产；2、没收违法所得；3、罚款人民币伍万元”的行政处罚，并于同日向原告送达了该行政处罚决定书。原告祁东县新兴花炮厂，对被告祁东县安全生产监督管理局作出的上述具体行政行为不服，认为被告作出的被诉具体行政行为均违反了有关行政法规、规章及中央“三农”政策和应对金融危机“三保”政策的规定，严重侵犯其合法权益，故向本院提起行政诉讼，诉请撤销被告有关被诉具体行政行为和确认被告有关被诉具体行政行为违法。
本院认为，被告作为县级人民政府安全生产监督管理行政主管部门，对本行政区域内安全生产工作实施综合监督管理，负有对烟花爆竹生产企业日常监督检查的行政管理职权与职责，被告应当严格依照《安全生产许可证条例》、《烟花爆竹生产企业安全生产许可证实施办法》等合法依据履行职责。根据（法发［2009］X号）《最高人民法院关于当前形势下做好行政审判工作的若干意见》的有关规定，被告在当前金融危机特殊困难时期，履行烟花爆竹生产企业日常监督检查的行政管理职权与职责，更应当符合中央“保增长、保民生、保稳定”的大政方针，自觉服从、服务于“三保”大局。原告在法定时间内，向被告申报办理延期行政许可，被告应当根据依法行政的“合法性原则、程序正当原则、高效便民原则”履行行政职责。被告根据衡阳市安全生产监督管理局衡安监［2009］X号文件《关于加强对烟花爆竹＜安全生产（经营）许可证＞到期企业监管的紧急通知》、祁东县安全生产监督管理局祁安监函［2009］X号《祁东县安全生产监督管理局关于做好高温季节烟花爆竹生产企业安全生产工作的通知》、祁东县安全生产监督管理局2009年3月6日下达的《祁东县烟花爆竹企业第二轮行政许可须知》的规定，要求《安全生产许可证》到期后的烟花爆竹企业，必须停止生产、重新申请并取得《安全生产许可证》后才能生产,各烟花爆竹生产企业必须无条件严格落实停产指令，否则一经发现，将按非法生产严格打击。据此可认定，被告对包括原告在内的《安全生产许可证》到期需要办理延期行政许可的烟花爆竹生产企业，实际上已经设立了新的行政许可条件和程序，其要求《安全生产许可证》到期后的烟花爆竹企业，必须停止生产、重新申请并取得《安全生产许可证》后才能生产,显然违反了《安全生产许可证条例》第九条、《烟花爆竹生产企业安全生产许可证实施办法》第二十二条、第二十三条所规定的延期行政许可条件与程序。被告违法改变原告要求依法延期行政许可的条件与程序，不履行呈报职责，并据此认定原告未取得《安全生产许可证》仍进行生产属非法组织生产，对原告施以责令停止生产、销毁药饼、扣押物品、没收违法所得、罚款5万元的行政处罚，应认定被告滥用行政职权。原告诉称其履行了延期行政许可申办手续，并在遇到被告等不履行职责及滥用行政职权的情况下，其与本县其他烟花爆竹生产企业书面要求湖南省安全生产监督管理局依法直接履行延期行政许可职责，并要求其查处被告等的滥用职权违法行为，故在此期间，其生产行为不属于非法生产，有事实和法律依据。此外，根据《行政处罚法》第十五条规定：“行政处罚由具有行政处罚权的行政机关在法定职权范围内实施”。因此，被告实施行政处罚应当符合其法定职权范围。根据《安全生产许可证条例》第二十三条规定：“本条例规定的行政处罚，由安全生产许可证颁发管理机关决定”。《烟花爆竹生产企业安全生产许可证实施办法》第五十一条规定：“《安全生产许可证条例》和本实施办法规定的行政处罚，由安全生产许可证颁发管理机关决定”。而本案原告的《安全生产许可证》系由湖南省安全生产监督管理局颁发，显然被告无权对原告实施本案行政处罚，其针对原告作出的本案行政处罚超越了法定职权范围。由于被告超越法定职权范围，被告据此实施本案行政处罚及其收集、采用有关证据与认定事实、适用处罚程序均相应违法，不能成立。原告诉称被告对其实施本案行政处罚没有事实和法律依据、超越法定职权范围、严重违反法定程序、滥用了行政职权，以及其在《安全生产许可证》期满前的法定期间向被告申请办理延期行政许可后，被告不履行呈报职责，其因此继续生产不属于非法生产的理由充分，本院予以支持。被告辩称原告没有向其申报延期行政许可，其对原告作出的行政处罚均是按照有关法律作出的，不存在违法行为的理由，与事实和法律不符，应予驳回。但其辩称原告诉请撤销“到期二函”，其中一函是被告向祁东县X镇人民政府下达的内部行政公函，对原告等不发生法律效力，这一辩解符合本案客观事实，本院予以采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十二条第一款、第五十三条第一款、第五十四条第（二）项1、2、3、4、5目、《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第五十六条第（四）项、第五十七条第二款第（二）项、《中华人民共和国行政处罚法》第十五条、《安全生产许可证条例》第二十三条、参照《烟花爆竹生产企业安全生产许可证实施办法》第五十一条的规定，判决如下：
一、撤销被告祁东县安全生产监督管理局2009年6月28日作出的要求原告停产强制措施的具体行政行为；
二、撤销被告祁东县安全生产监督管理局2009年8月12日扣押原告物品的具体行政行为；
三、撤销被告祁东县安全生产监督管理局2009年8月18作出的（祁）安监管罚［烟］字［2009］第（015）号行政处罚决定书；
四、确认被告2009年6月28日销毁原告药饼的具体行政行为违法；
五、驳回原告其他诉讼请求。
本案受理费50元，由被告祁东县安全生产监督管理局负担。
如不服本判决，可在本判决送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省衡阳市中级人民法院。
审判长张启宇
审判员谭福元
审判员刘书剑
二00九年九月二十三日
书记员洪桥
附本案适用的法律条款
《中华人民共和国行政诉讼法》
第五十二条人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。
第五十三条人民法院审理行政案件，参照国务院部、委根据法律和国务院的行政法规、决定、命令制定、发布的规章以及省、自治区、直辖市和省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民政府根据法律和国务院的行政法规制定、发布的规章。
第五十四条人民法院经过审理，根据不同情况，分别作出以下判决：
……
（二）具体行政行为有下列情形之一的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为：
１、主要证据不足的；
２、适用法律、法规错误的；
３、违反法定程序的；
４、超越职权的；
５、滥用职权的。
《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》
第五十六条有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：
……
（四）其他应当判决驳回诉讼请求的情形。
第五十七条……
有下列情形之一的，人民法院应当作出确认被诉具体行政行为违法或者无效的判决：
……
（二）被诉具体行政行为违法，但不具有可撤销内容的；
……
《中华人民共和国行政处罚法》
第十五条行政处罚由具有行政处罚权的行政机关在法定职权范围内实施。
《安全生产许可证条例》
第二十三条本条例规定的行政处罚，由安全生产许可证颁发管理机关决定。
《烟花爆竹生产企业安全生产许可证实施办法》
第五十一条《安全生产许可证条例》和本实施办法规定的行政处罚，由安全生产许可证颁发管理机关决定。
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