上诉人（原审原告）福州和胜房地产有限责任公司。
法定代表人刘某某，总经理。
委托代理人詹某某，男，福州和胜房地（略）。
被上诉人（原审被告）福州市人民政府，住所地福州市X路X号。
法定代表人苏某某，市长。
委托代理人黄某乙，男，福州市人民政府法制办工作人员。
被上诉人(原审第三人)黄某丙，男，55岁。
被上诉人(原审第三人)黄某丁，女，70岁。
上述被上诉人的共同委托代理人孟祥，福建智君律师事务所律师。
被上诉人(原审第三人)黄某戊，男，73岁。
被上诉人(原审第三人)黄某己，女，86岁。
被上诉人(原审第三人)黄某庚，男，47岁。
上述三位被上诉人的共同委托代理人黄某丙、黄某丁，基本情况同前。
原审第三人林某辛，男，79岁。
原审第三人林某壬，男，50岁。
原审第三人郑某某，女，73岁。
原审第三人俞某，男，47岁。
原审第三人林某癸，女，33岁。
原审第三人邱某某，男，94岁。
委托代理人邱某某，男，68岁。
上诉人福州和胜房地产有限责任公司因诉福州市人民政府拆迁行政复议一案，不服福州市中级人民法院(2010)榕行初字第X号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2010年10月12日公开开庭审理了本案。上诉人福州和胜房地产有限责任公司法定代表人刘某某及其委托代理人詹某某，被上诉人福州市人民政府的委托代理人黄某乙，被上诉人黄某丙、黄某丁及其委托代理人孟祥，原审第三人邱某某的委托代理人邱某某到庭参加诉讼，原审第三人林某辛、林某壬、郑某某、俞某、林某癸经本院合法传唤未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院认定，2005年10月17日,被告核发榕房拆许字(2005)第X号《房屋拆迁许可证》，准予福州和胜房地产有限责任公司（以下简称和胜公司）对和胜公寓项目建设范围内的房屋及附属物进行拆迁，具体拆迁范围以规划用地红线图为准，拆迁期限为2005年10月17日至2006年4月17日。同日，被告发布了《房屋拆迁公告》，规定拆迁安置方式为货币补偿和一次性异地产权调换。经和胜公司申请，被告批准该项目拆迁期限延续至2009年10月31日止。第三人黄某丁等人的房屋位于上述拆迁范围内。根据榕房权证G字第x号《房屋所有权证》和福州市房地产档案馆出具的《拆迁房屋产权审查情况表》记载，该房屋产权人为黄某丙等9人，产权面积108.47平方米，屋式为土木结构。该房屋由林某辛、林某壬、郑某某、俞某中、林某癸、邱某某实际使用，并加层扩建。和胜公司申请福州市鼓楼区公证处对该房屋有关事项进行证据保全，因房屋使用人拒绝公证及相关人员对上述房屋进行勘测，该房屋证据保全未予办理。经和胜公司委托，福州瑞尔房地产评估有限公司（以下简称瑞尔公司）对被拆迁房屋和一次性安置用房鼓楼区X街道九彩弄X号九彩新村X号楼X单元及鼓楼区公正第一新村X座X单元房地产市场价格进行评估，并分别出具榕瑞估字第x号、第x号、第x号《房地产估价报告》，确定估价时点2007年10月31日被拆迁房屋房地产市场总价为x元、拆合单价每平方米3972元，九彩新村X号楼X单元房地产市场总价为x元，公正第一新村X座X单元房地产市场总价为x元。福州市城市房屋拆迁评估技术鉴定委员会对上述三份估价报告进行技术鉴定，对榕瑞估字第x号、第x号《房地产估价报告》予以认可。瑞尔公司经修正后重新出具榕瑞估字第x－X号《房地产估价报告》，确定被拆迁房屋房地产市场价格为x元，折合单价为每平方米4079元，鉴定委员会对此予以认可。因拆迁人与被拆迁房屋产权人、使用人无法就拆迁补偿安置达成一致意见，和胜公司于2008年4月16日向福州市房地产管理局提交拆迁补偿安置方案，并申请准予对鼓西路X号房屋实施拆迁。福州市房地产管理局受理申请后于2008年5月20日就房屋拆迁向有关拆迁利害关系人进行调查并制作了调查询问笔录，并于2008年12月21日作出榕房拆决字〔2008〕第X号《准予拆迁决定书》及榕房拆偿通字〔2008〕第X号《拆迁补偿安置通知书》，同意和胜公司对鼓西路X号被拆迁房屋的补偿安置方案，并准予实施拆迁。榕房拆决字〔2008〕第X号《准予拆迁决定书》及榕房拆偿通字〔2008〕第X号《拆迁补偿安置通知书》认定房屋补偿安置应以房屋所有权证为依据，被拆迁房屋未取得建筑许可审批、未办理产权登记的加层扩建部分不予补偿和安置。被拆迁房屋产权人之一黄某中已故，相关权利人未办理房屋产权转移手续，房屋权利处于不确定状态，该房屋拆迁补偿不适用货币补偿方式，和胜公司应以产权调换方式对鼓楼区X路X号内一进左前后房及后披、一进右前后房及一进右前回照房屋一次性异地安置鼓楼区X村X号楼X单元及鼓楼区公正第一新村X座X单元，产权人应补交产权调换差价款x.9元，安置用房由原房屋使用人继续使用，另拆迁人支付房屋使用人两倍搬迁补助费1301.64元；被拆迁房共有分摊部分，待勘测分摊后再行补偿安置；被拆迁房屋使用人应自行搬离，房屋交拆迁人拆除。黄某丁等人不服，向福州市人民政府提出行政复议申请。福州市人民政府以福州市房地产管理局对拆迁人和胜公司提交的补偿安置方案等材料未进行认真审查，《准予拆迁决定书》及《拆迁补偿安置通知书》认定事实不清为由，作出榕政复决〔2009〕X号《行政复议决定书》，撤销了福州市房地产管理局的《准予拆迁决定书》及《拆迁补偿安置通知书》。和胜公司不服，向法院提起行政诉讼。
原审法院认为，本案讼争的拆迁房屋，由于原产权人之一黄某中已故，其继承人未办理房屋产权转移登记，故福州市房地产管理局在作出裁决时，认定被拆迁房屋属产权不明确的房屋并无不当。第三人提交的证据证明，1994年黄某丙等人向鼓楼区房地产管理局申请办理房屋继承手续，因住户拒绝丈量，致使房管部门无法办理产权所有证，并要求其办理退件手续。在2000年黄某丙等人申请办理产权证时，因无法实地丈量等原因，其同意先按旧证原有产权注明范围办理新证，其余扩建搭盖部分待拆迁时按有关政策妥善解决。本案被拆迁房屋属于留房，与公房部分所享有的共有厅、走道的建筑面积在办理产权登记时未予以明确。原告在被拆迁房屋应分摊共有面积和未办理产权登记面积实际使用情况尚未确定的情况下，即向福州市房地产管理局提交拆迁补偿安置方案并申请准予对鼓西路X号房屋实施拆迁。福州市房地产管理局在对原告拟补偿安置的两套安置房应如何由六户房屋使用人继续使用、被拆迁房屋应分摊的共有面积尚未确认、也没有确定具体的安置补偿的方法的情况下即作出裁决，并且在作出裁决时未充分考虑到被拆迁房屋鼓楼区房地产管理局于1993年7月20日归还第三人黄某丙等人时已将留房、加层和扩建部分一并归还并交业主自行管业的事实，未充分考虑《中华人民共和国城市规划法》于1990年4月1日起施行，被拆迁房屋加层及扩建部分形成和使用的历史事实，而是简单地仅将房屋所有权证记载的面积作为拆迁补偿安置的面积，对历史形成的未取得建筑许可审批及未办理产权登记部分的面积一律不予补偿和安置。因此，福州市房地产管理局作出的榕房拆决字第〔2008〕第X号《准予拆迁决定书》及榕房拆偿通字第〔2008〕第X号《拆迁补偿安置通知书》，认定事实不清也不符合客观实际。被告受理复议申请后，依照《中华人民共和国行政复议法》规定的复议程序，经过调查核实，作出榕政复决〔2009〕X号《行政复议决定书》，并送达各方当事人，其行政程序合法。综上，被诉具体行政行为认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法。原告的诉讼请求不能成立。原审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项之规定，判决维持福州市人民政府榕政复决〔2009〕X号《行政复议决定书》。
和胜公司不服，向本院提起上诉，请求撤销福州市中级人民法院（2010）榕行初字第X号行政判决，并判决撤销福州市人民政府〔2009〕X号行政复议决定，由福州市人民政府承担诉讼费用。理由是：1、福州市房管局作出的准予拆迁决定和补偿通知是合情合理的，应予维持。拆迁实施单位是根据《福建省城市房屋拆迁管理条例》和《福州市房屋拆迁货币及产权调换价格指导意见》制定方案并报房管局审核批准，房管局曾多次约谈，但终无法达成协议。房管局决定对违章部分不予补偿合法，但上诉人还是基于人道主义考虑，对自行搭盖部分进行了补偿。2、不论是国务院的《城市房屋拆迁管理条例》还是福建省、福州市拆迁管理条例，均没有对历史形成的加层及扩建的产权未登记部分进行安置补偿的规定，而是规定不予补偿。因此，福州市房地产管理局按被拆迁人房屋所有权证记载的面积进行安置补偿并无过错。福州市房地产管理局、财政局发布的《关于切实维护被拆迁人合法权益的意见》中未登记产权进行补偿前提应是指城乡结合部，且应在拆迁协商期限内按时搬迁。被上诉人房屋位于鼓楼区X路，属于城市中心，且协商期限内未搬迁，其条件不符合该实施意见。因此，原审法院及被上诉人要求福州市房地产管理局、上诉人对历史形成的加层和扩建的产权未登记部分进行充分考虑没有任何法律、法规依据。事实上扩建部分要经建设部门批准许可建成后才可以办理产权登记。3、一审法院及被上诉人福州市人民政府认定的事实不清。一审因第三人林某辛、林某壬、郑某某、俞某等实际使用人均未到庭，对上诉人已就加层及扩建部分进行补偿安置的事实没有调查清楚，故原审法院认为上诉人没有考虑违章搭盖部分的安置补偿没有事实依据。上诉人在拆迁期间考虑到该事实和法律的公平性和使用人权益，在福州市房地产管理局作出拆迁决定和补偿通知后以及福州市政府复议决定前已对林某辛、林某壬、郑某某、俞某进行了补偿，林某癸和邱某才因不符合补偿条件才没有进行补偿和安置。若要求对违章搭盖进行补偿，完全是重复补偿，原项目的拆迁户也会回头要求增加安置，造成社会不稳定因素。4、一审法院认为上诉人及福州市房地产管理局没有考虑到共有面积及对6户安置就做出裁决是违法的，没有事实和法律依据。
被上诉人福州市人民政府答辩称，其作出的行政复议决定认定事实清楚，程序合法，适用依据正确。原审判决认定事实清楚，依据充分。请求驳回上诉，维持原判。
被上诉人黄某丙等在二审庭审中答辩称，福州市房地产管理局的决定有悖事实，应予撤销。一审判决符合客观事实，请求予以维持。
原审第三人邱某某称，其住的老房子是单位分配的，维修和搭盖加层都是其自己出钱，现房屋被拆除，却没有通知自己，损失巨大，请求法院判决责任人赔偿其损失。
各方当事人在法定期限内向原审法院提交的证据、依据已移送本院，并经二审庭审举证、质证。上述证据具备真实性、合法性和关联性，可以作为本案的定案依据。二审期间，上诉人还向本院提交了三份其与林某辛、林某壬、郑某某、郭平签订的《拆迁补偿安置协议书》，以证明本案使用人自行扩建和搭盖部分的面积，上诉人已考虑并已补偿、安置。被上诉人黄某丙等提交了一份福州市房地产管理局的会议纪要及一份福州市房地产管理局给市效能办的报告。经审查，上诉人补充提供的证据材料形成于一审之前，却无正当理由未向原审法院提交，其在二审期间提交，已超过法定举证期限，本院不予接纳。被上诉人黄某丙等补充提交的证据材料与本案无关，且也是没有正当理由未向原审法院提交，也已超过法定举证期限，故本院亦不予接纳。本院对一审判决认定的事实予以确认。
经审理，本院对本案争议的主要问题作如下认定：
1、关于对加层扩建部分的补偿和安置问题。上诉人主张加层扩建没有经建设部门批准许可，没有办理产权登记，对加层扩建部分进行补偿和安置没有法律依据。本院认为，加层扩建的形成有其历史原因和过程，不能简单地以没有经建设部门批准许可、没有产权登记就认定为违章建筑而不予补偿和安置。本案被拆除的房屋包括政策性留房及其上的加层扩建部分。加层部分是上世纪六、七年代钟厂租户在原租房基础上陆续扩建的。参照《城市房屋拆迁工作规程》第八条和第十一条的规定，对于未取得房产证但能够证明该房屋是合法拥有的，由所在地房地产管理部门确认后，依法补偿；对于手续不全或者无产权产籍的房屋，应当经有关部门进行合法性认定后，依据相关法律法规处理。在《中华人民共和国城市规划法》实施前违法建筑的认定，由县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门充分考虑历史情况，依据所在省、自治区、直辖市人民政府规定处理。本案中，加层扩建部分是在1990年《中华人民共和国城市规划法》实施前，因此在县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门未认定是否是违章建筑之前，福州市房地产管理局就根据和胜公司的申请直接认定加层扩建部分不予安置和补偿，缺乏事实和法律依据。
2、关于对使用人进行补偿安置的问题。上诉人主张由于其在福州市房地产管理局作出准予拆除决定和行政复议前已与使用人达成协议并进行了安置和补偿，不存在上诉人提供的两套安置房应如何由六户使用人继续使用的问题，所以福州市房地产管理局在作出决定时不必要考虑，复议机关和原审法院认定准予拆除决定要予以考虑没有事实和法律依据。本院认为，上诉人在申请准予拆除时只告知福州市房地产管理局有六户使用人，却并没有告知已对使用人进行了补偿安置。即便仅按产权面积进行安置，福州市房地产管理局在审查是否准予拆除时也应考虑如何安置使用人，特别是在六户使用人相互独立，而安置房只有两套的情况下，没有根据使用人的实际情况进行具体分配，确属不当。上诉人的这一上诉理由也不能成立。
综上，本院认为，被上诉人福州市人民政府榕政复决〔2009〕X号《行政复议决定书》以福州市房地产管理局对拆迁人和胜公司提交的补偿安置方案等材料未进行认真审查，《准予拆迁决定书》及《拆迁补偿安置通知书》认定事实不清为由，撤销福州市房地产管理局的《准予拆迁决定书》及《拆迁补偿安置通知书》，认定的基本事实清楚，主要证据充分，适用法律正确，程序合法，原审法院判决予以维持并无不当。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予采纳。原审第三人邱某某在二审期间提出的赔偿请求，系其与拆迁人之间的民事法律关系，应通过民事诉讼途径解决，不属本案审查范围。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第(一)项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人福州市和胜房地产有限责任公司负担。
本判决为终审判决。
审判长吴声鸣
代理审判员史寅超
代理审判员许秀珍
二○一○年十二月二十日
书记员赖峨州
附：本案所适用的法律条文
一、《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判；
……
二、《城市房屋拆迁工作规程》
第八条在取得拆迁许可前，拆迁人应当对拆迁范围内房屋情况进行摸底，区分有产权证与无产权证房屋。
对于未取得房产证但能够证明该房屋是合法拥有的，由所在地房地产管理部门确认后，依法补偿；对于手续不全或者无产权产籍的房屋，应当经有关部门进行合法性认定后，依据相关法律法规处理；对于存在产权或者使用权（承租权）争议的，应当通过民事诉讼后，按照诉讼结果依法补偿。
第十一条《城市规划法》实施后，未取得规划许可证或违反规划许可证规定进行建设的，以及临时建筑使用期限届满未拆除的为违法建筑。对违法建筑依据《城市规划法》及地方城市规划实施条例规定处理。
《城市规划法》实施前违法建筑的认定，由县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门充分考虑历史情况，依据所在省、自治区、直辖市人民政府规定处理。
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