原告鹤壁市淇滨区利民商贸有限公司
委托代理人周某某，男。代理权限为代为承认、变更、放弃诉讼请求，提起上诉等。
被告鹤壁市房产管理局。
委托代理人窦某某，男。代理权限为代为承认诉讼请求，提起上诉等。
委托代理人杨某某，男。代理权限为一般代理。
原告鹤壁市淇滨区利民商贸有限公司（以下简称利民公司）不服被告鹤壁市房产管理局（以下简称房产管理局）行政处罚一案，原告于2010年2月11日向本院提起行政诉讼。本院于2010年2月21日受理后，于2010年2月25日依法向被告房产管理局送达了起诉状副本，应诉通知书及举证通知书。本院依法组成合议庭，于2010年4月15日公开开庭审理了本案。原告利民公司委托代理人周某某，被告房产管理局委托代理人窦某某、杨某某到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
被告房产管理局于2009年11月13日作出（2009年）鹤房罚字第X号行政处罚决定书，该行政处罚决定书载明：鹤壁市淇滨区利民商贸有限公司未取得《房地产开发企业资质等级证书》和《商品房预售许可证》，擅自对外采取7%稳定回报形式违规销售淇滨区X路利民生活广场的商业门面房，预售房屋17套。违反了《城市房地产开发经营管理条例》第九条、《河南省城市房地产开发经营管理条例》第二十七条第三款、《商品房销售管理办法》第十一条第二款的规定。根据《城市房地产开发经营管理条例》第三十五条的规定，决定给予下列处罚：一、责令三个月改正，二、处以八万元罚款；根据《河南省城市房地产开发经营管理条例》第三十九条的规定，决定给予下列处罚：一、责令停止预售活动，二、处以五万元罚款；根据《商品房销售管理办法》第四十二条第四项的规定，决定给予下列处罚：一、责令三个月改正，二、处以二万元罚款。以上各项处罚合并执行：一、责令停止预售活动；二、责令三个月改正；三、处以十五万元罚款。
原告利民公司诉称：（1）本案建设项目不属于房地产开发，即便被告认为其是房地产开发，处罚权亦应在县级以上工商行政管理部门，被告房产管理局直接作出行政处罚属于越权行政。（2）被告在作出行政处罚决定前，调查人员参与了处罚决定过程，违反了职能分离制度；被告听取当事人的陈述、申辩后，没有进行复核，程序违法。（3）本案建设项目是经有关部门批准的拆旧翻新，不是房地产开发行为，十七户交的是认筹金并且已经退回。采取7%稳定回报形式仅是预售宣传，没有预售行为。被告认定其是房地产开发没有事实根据。（4）被告的行政处罚违反了一事不再罚的原则，适用法律错误。请求法院依法撤销（2009年）鹤房罚字第X号行政处罚决定书。
被告房产管理局辩称：（1）其作为房地产开发主管部门有权对房地产违法行为作出行政处罚，本案执法主体适格。（2）原告是利民农贸市场的建设单位并且是该房地产的销售单位，在其行为违反有关法律的情况下，原告作为被处罚主体适格。（3）被诉具体行政行为认定事实清楚、程序合法、适用法律正确，原告的行为是三个独立的违法行为，未违反一事不再罚原则。综上，请求法院依法维持被告作出的（2009年）鹤房罚字第X号行政处罚决定书。
经审理查明：原告利民公司于2008年10月相继取得房屋拆迁许可证、建设工程规划许可证、建筑工程施工许可证后，聘请施工单位对其利民农贸市场进行拆旧翻新建设。2009年7月，原告收取了十七户各一万元的认筹金。2009年8月17日，被告房产管理局办理了行政案件立案审批。2009年11月13日，被告房产管理局以原告利民公司未取得《房地产开发企业资质等级证书》和《商品房预售许可证》，擅自对外采取7%稳定回报形式违规销售淇滨区X路利民生活广场的商业门面房，预售房屋17套。违反了《城市房地产开发经营管理条例》第九条、《河南省城市房地产开发经营管理条例》第二十七条第三款、《商品房销售管理办法》第十一条第二款的规定为由作出了（2009年）鹤房罚字第X号行政处罚决定。根据《城市房地产开发经营管理条例》第三十五条的规定，决定给予下列处罚：一、责令三个月改正，二、处以八万元罚款；根据《河南省城市房地产开发经营管理条例》第三十九条的规定，决定给予下列处罚：一、责令停止预售活动，二、处以五万元罚款；根据《商品房销售管理办法》第四十二条第四项的规定，决定给予下列处罚：一、责令三个月改正，二、处以二万元罚款。以上各项处罚合并执行：一、责令停止预售活动；二、责令三个月改正；三、处以十五万元罚款。原告不服，于2010年2月11日向本院提起行政诉讼。
本院认为：被告房产管理局在（2009年）鹤房罚字第X号鹤壁市房产管理局行政处罚决定书中认定原告利民公司有三个违法行为，违反了三个不同的法律法规规定的违法事实条款，依法应当依据相应的法律责任条款作出三个相互独立的行政处罚。本案中被告房产管理局以一个处罚决定书的形式予以合并处罚，没有程序性法律依据，属违反法定程序，应当判决撤销该处罚决定。原告利民公司认为被告房产管理局（2009年）鹤房罚字第X号行政处罚决定书程序违法的理由成立，本院予以支持。经合议庭评议，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第3目之规定，判决如下：
撤销被告鹤壁市房产管理局于2009年11月13日作出的（2009年）鹤房罚字第X号行政处罚决定书。
案件受理费50元，由被告鹤壁市房产管理局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于河南省鹤壁市中级人民法院。
审判长张保平
审判员李敏
人民陪审员马学芳
二O一O年五月十四日
书记员张熙庆
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