江苏省常州市中级人民法院
行政判决书
(2000)常行初字第X号
原告吴某甲等1155人。
诉讼代理人吴某甲，男，X年X月X日生，汉族，江苏新光棉织厂退休工人，住武进市X镇X村。
诉讼代表人吴某乙，女，X年X月X日生，汉族，江苏新光棉织厂退休工人，住（略）。
诉讼代表人张某某，男，X年X月X日生，汉族，江苏新光棉织厂退休工人，住（略）。
诉讼代表人姚某丙，男，X年X月X日生，汉族，江苏新光棉织厂退休工人，住（略）。
诉讼代表人姚某丁，女，X年X月X日生，汉族，江苏新光棉织厂退休工人，住（略）。
委托代理人周旭东，常州东正律师事务所律师。
委托代理人宗根法，常州东正律师事务所律师。
被告武进市人民政府。地址：武进市X路。
法定代表人毛某某，该市市长。
委托代理人恽某某，男，武进市人民政府法制局局长，住（略）。
委托代理人卜某某，男，武进市人民政府法制局副科长，住（略）。
原告吴某甲等1155人不服被告武进市人民政府制作的“关于处理江苏新光棉织厂退休职工集体上访问题协调会议纪要”，于2000年4月18日向本院提起诉讼。本院于当日立案受理后，依法组成合议庭，并于同年5月30日和6月9日二次公开开庭审理。原告诉讼代表人吴某甲、吴某乙、张某某、姚某丙、姚某丁及其委托代理人周旭东、宗根法、被告武进市人民政府的委托代理人恽某某、卜某某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告武进市人民政府于1998年8月5日针对江苏新光棉织厂退休职工多次上访的情况，召集武进市信访局、劳动局、财政局、经委、乡镇企业管理局、纺织工业公司和湖塘镇政府有关领导召开协调会议，会议讨论了新光棉织厂企业性质、职工待遇、个人投资偿还等问题，并形成一致意见。武进市人民政府办公室于同年9月17日整理成“关于处理江苏新光棉织厂退休职工集体上访问题协调会议纪要”。该纪要载明：江苏新光棉织厂的前身为湖塘公社棉织厂，组建于1966年，是湖塘公社(现为湖塘镇)的社办企业。1975年，该厂经批准为县社合办企业，但企业性质仍属集体所有制企业性质；对老职工带织机、带资金进厂问题，根据财政部清产核资办《关于城镇集体企业产权如何界定》的意见，对带布机、带资金进厂的职工，由镇政府核准情况并张榜公布，确认无误后实行一次性了断，原则上带织机的每张布机退还120元，带资金的退还50元。
原告诉称，江苏新光棉织厂的前身武进县湖塘公社棉织厂于1966年组建，当时全靠职工投入，二人带一台织布机、每人投入50元现金。1975年，该厂经批准为县社合办集体所有制企业。1998年初，原告得知江苏新光棉织厂将被作为镇办集体企业进行改制。原告认为自己的合法权益受到侵害，便开始多次逐级上访。被告武进市人民政府于1998年9月17日出台了“关于处理江苏新光棉织厂退休职工集体上访问题协调会议纪要”退还了部分投资款，并就此一次性了断后为镇办集体企业。原告认为江苏新光棉织厂是老职工白手创建的，而不是镇办厂。据此请求法院判决撤销被告单方制作的“关于处理江苏新光棉织厂退休职工集体上访问题协调会议纪要”(以下简称“协调会议纪要”)；其次要求被告确认原告在江苏新光棉织厂的相应产权。
在庭审结束前，原告又增加要求提高福利待遇的请求。
原告向法庭提供的证据材料有：1“关于处理江苏新光棉织厂退休职工集体上访问题协调会议纪要”；2江苏省武进县革命委员会的武革复(1975)X号文件，即“关于湖塘等七个公社棉织厂实行县社合办的批复。”
被告武进市人民政府于2000年5月15日向本院提交了答辩状，并在庭审中辩称，首先，“协调会议纪要”不是可诉的具体行政行为。主要理由是：①该协调会议纪要是对与会部门就解决棉织厂问题所形成的一致意见的归纳和记录，而非本政府依职权作出的处理决定；②该协调会议纪要是本政府就解决新光棉织厂问题召集有关部门召开协调会后整理的，纯属行政机关内部上、下级之间的一种行政指导行为，仅对湖塘镇政府在处理和解决棉织厂上访退休职工提出的问题上起指导作用，对外并不发生法律上的拘束力。其次原告要求本政府确认他们在新光棉织厂的相应产权，这不属于本政府的法定职责。目前还没有法律、法规规定本政府有这项职权。因此原告以本政府为被告提起行政诉讼，缺乏事实依据，在程序上也不符合法律规定，故请求法院依法驳回原告的起诉。
被告在庭审中的举证材料有：1江苏省武进县革命委员会的武革复(1975)X号文件，即“关于湖塘等七个公社棉织厂实行县社合办的批复”。以此证明江苏新光棉织厂原为湖塘公社棉织厂，于1975年经批准，实行县社合办，企业性质仍属集体所有制企业性质。（略）年武进县轻纺工业局与湖塘公社管理委员会签订的“关于联办武进新光棉织厂的协议书”。（略）年企业法人申请开业登记注册书。以上两份证据证明江苏新光棉织厂为镇办集体所有制企业。
本院依职权调取的证据有，江苏新光棉织厂在武进市工商行政管理局的企业登记资料。
以上证据经过庭审质证、认证、可以证明以下事实：
江苏新光棉织厂最早为湖塘公社棉织厂。1975年实行县社合办，企业性质仍属集体所有制企业。武进市人民政府针对江苏新光棉织厂部分退休职工多次向市政府、省政府上访要求提高福利待遇以及确认其投资权益的情况，于1998年8月5日召集武进市信访局、劳动局、财政局、经委、乡镇企业管理局、轻纺工业公司及湖塘镇政府等单位领导召开协调会议。会议讨论了新光棉织厂等企业的性质、职工待遇、个人投资偿还等问题，并形成一致意见。1998年9月17日武进市人民政府办公室整理成“关于处理江苏新光棉织厂退休职工集体上访问题协调会议纪要”，并将该“协调会议纪要”发送给了与会部门，要求他们按照协调会议精神，认真落实有关意见。
庭审辩论中，本案当事人围绕本案争议的焦点：“协调会议纪要”是否属可诉的行政行为；“协调会议纪要”的合法性及确认原告在新光棉织厂的投资权益是否属于被告的法定职责等进行了辩论。原告认为，“协调会议纪要”是被告武进市人民政府制作的，是对江苏新光棉织厂的企业性质的确认及对该厂退休职工在厂里的投资权益的处分，且对外是有拘束力的。因此该“协调会议纪要”是可诉的具体行政行为。原告要求被告确认其在江苏新光棉织厂的权益是有依据的。根据国家经济贸易委员会、财政部和国家税务总局发布的《城镇集体所有制企业、单位清产核资产权界定暂行办法》规定，在集体企业清产核资产权界定工作中发生争议和纠纷时，应由当地的财政、经贸和税务等部门组成联合小组进行处理。上述有关部门正是被告的职能部门，据此，被告是有职责来对原告在新光棉织厂的投资权益进行确认的。被告认为，首先，政府办公室仅是市政府的一个内部机构，其不能代表市政府对外作出任何决定。其次“协调会议纪要”针对的是不特定对象，并没有针对哪一个人或哪几个人，且该“协调会议纪要”已被其他决定作为依据使用了，因此该纪要是不可诉的抽象行政行为。第三，原告认为政府职能部门的职责应由市政府来履行是没有法律依据的。
本院认为，“关于处理江苏新光棉织厂退休职工集体上访问题协调会议纪要”是武进市人民政府办公室整理后发送的，该办公室是武进市人民政府内设的工作部门，其制作的“协调会议纪要”对外所产生的法律后果，应当由武进市人民政府承担，故本案以武进市人民政府为被告是正确的。武进市人民政府针对江苏新光棉织厂退休职工集体上访问题，于1998年8月5日召集有关行政职能部门的领导召开协调会议，并形成“协调会议纪要”的行为，是武进市人民政府行使其行政管理职能的行为。从该“协调会议纪要”的内容看，该纪要是对江苏新光棉织厂的企业性质的确认，以及对该厂退休职工(包括原告)在厂里的投资权益的处分。因此，上述“协调会议纪要”属可诉的行政行为。被告认为该纪要属不可诉行政行为的理由不能成立，本院不予采纳。庭审中，被告未能就该纪要认定的职工带机带款投资等主要事实提供足够证据给予证明。其次，被告对其制作的“协调会议纪要”，以及用纪要的形式对退休职工在企业的投资权益进行处分等也未能提供法律、法规依据。故该“协调会议纪要”认定事实不清，证据不足，并缺乏法律依据，应予撤销。江苏新光棉织厂是集体所有制企业，对于企业职工在企业是否有投资权益以及如何处理等问题，依法应当由该企业的投资者或者职工代表大会来决定，被告武进市人民政府不是江苏新光棉织厂的投资者。因此原告要求被告确认其在企业的投资权益，缺乏法律依据，本院不予支持。原告在庭审结束前，提出要求提高福利待遇的请求，这不属于行政诉讼受案范围，原告可以另行向有关部门提出。
依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第(二)项第1、2目和《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第(一)项之规定，判决如下：
一、撤销武进市人民政府于1998年9月17日制作的“关于处理江苏新光棉织厂退休职工集体上访问题协调会议纪要”；
二、驳回原告吴某甲等1155人要求武进市人民政府确认他们在江苏新光棉织厂的产权的诉讼请求。
案件受理费人民币30元由武进市人民政府承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省高级人民法院。
审判长张少平
审判员王碧野
代理审判员施义
二零零零年七月四日
书记员顾莉
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