上诉人（原审被告）宜阳县人民政府。
法定代表人黄某乙，县长。
委托代理人布某某，宜阳县国土资源局干部。
委托代理人董向明，宜阳县国土资源局法律顾问。
被上诉人（原审原告）张某丙（曾用名：张来保），男，汉族，X年X月X日出生。
委托代理人张某丁，男，汉族，X年X月X日出生。
上诉人宜阳县人民政府因与张某丙行政不作为一案，不服涧西区人民法院作出的（2009）涧行初字第X号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人宜阳县人民政府的委托代理人布某某、董向明，被上诉人张某丙及其委托代理人张某丁到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审查明，1988年7月7日，洛阳市宜阳县福利麻毡与宜阳县X村村民委员会订立了《宜阳县福利麻毡厂建厂用地协议》。该协议约定：一、宜阳县麻毡厂用地位置在烈士陵园西侧南北公路西、大渠南、寻村花厂北、段村东河河沟的一块不规则类梯形地带，总面积4.01亩；二、该厂第为永久性占用。从协议签字之日起，上述地域即东围墙与西围墙以内，南北围墙外各半米内及厂门口往公路上去通道内面积，由宜阳县福利麻毡厂支配，宜阳县X村及任何人无权以任何理由干预该厂地协议租占期，准确数为60年；三、地价为每亩按6000原计算，总计为x元。此款由宜阳县福利麻毡厂今明年两年内付清，每年各支付50%，宜阳县福利麻毡厂投资销售后，从1989年起，若常年生产，经营正常，每年另付给村委1000元扶农费，扶农费的有效期为10年；四、宜阳县福利麻毡厂系残疾人办厂，解决部分残疾人的生活困难。在宜阳县福利麻毡厂建厂时，村委在水电等方面要提供方便，以利其尽快投产；五、上述协议，经双方反复协商而成，一经签字应严格履行。若日后一方违背协议即毁约或提出异议，给对方造成的一切经济损失，概由毁约一方负责赔偿。宜阳县X村民委员会、洛阳市宜阳县福利麻毡厂及中证机关——宜阳县X乡人民政府均加盖了公章。
该协议订立后，宜阳县福利麻毡厂向村委及相关部门交纳了下列费用：
1989年11月30日河南省耕地占用税完税证No.x号记载：填开日期：1989年11月30日；纳税人：段村麻毡厂；批准占地机关：宜阳县城建；占地面积2511平方米/亩：3.77亩；应税耕地面积：570平方米；每平方米计征税额4元。应征税额为2280元。征税机关：宜阳县X乡财政所。经办人张建忠。
1989年12月2日，寻村乡建设管理所No.x收据记载：今收到段村麻毡厂交来用地管理费人民币720元整；收款单位：寻村乡建设管理所。
1989年12月7日No.x收据记载，收到麻毡厂人民币x元；系交厂占地款，二次交第一次8000元，二次6000元，共计x元。会计樊志高，收款人刘万。
1990年3月28日，河南省行政事业性收据专用票据No.x号票据记载，交款单位：段村福利麻毡厂；收费项目：土地管理费；金额：180元；宜阳县X乡建设环境保护局财务专用章。
关于用地批地，1989年12月3日《乡镇、村办企业占地协议》载明，企业名称：宜阳县福利麻毡厂；被占地单位：寻村X村；占地依据：发展商品经济，解决部分残疾人就业；占地位置：东到陵园西南北公路、西至村东河滩、南至硅铁厂、北至先锋渠；占地数量：非耕地3.77亩；亩数为4.01亩；土地补偿费金额：x元；宜阳县X村村民委员会、宜阳县X镇建设管理所、洛阳市宜阳县福利麻毡厂均加盖了公章。
1990年3月28日，《村镇集体、个体专业户用地申请表》内容：村X村；时间1989年3月21日；业务名称：福利麻毡厂。占地面积3.77亩；位置村东河滩东沿；用地年限：永久；协议书简要：1、协议系经双方商定、乡政府中证；2、全部地款1989年底付清；乡政府意见：同意。宜阳县X镇建设管理所（公章）；审批单位意见：同意使用，停办复原状，附“协议”图纸。宜阳县X镇建设管理环境保护局村镇建设股（公章）。
1995年，宜阳县政府在修建宜阳县X路时，宜阳县福利麻毡厂西侧主厂房被拆迁，被占2亩厂地上厂房、设施拆迁补偿款x元于1995年6月11日支付给了宜阳县福利麻毡厂。
2001年4月25日，宜阳县X村村X组织胡丛卫等七人以村民委员会的名义强行拆除原告张某丙的厂房、扒走门窗、锁住大门，同时又在拆除厂房屋内开挖地基再次起墙。原告张某丙以侵权为由向宜阳县人民法院提起民事诉讼，经洛阳市中级人民法院裁定，指定该案由洛阳高新法院审理，经洛阳高新法院和洛阳市中级人民法院两级法院审理，确认洛阳市宜阳县福利麻毡厂与宜阳县X村村民委员会订立的《宜阳县福利麻毡厂建厂用地协议》属有效协议。
2005年11月10日，宜阳县人民政府作出宜政土[2005]X号“关于寻村X村民委员会与福利麻毡厂土地使用权争议的处理决定”（以下简称X号决定）：一、双方争议的土地所有权，确定为段村村民委员会所有；二、福利麻毡厂占用的约1.96亩土地使用权，应待依法批准后确定。福利麻毡厂不服该决定，向洛阳市人民政府提出复议，洛阳市人民政府维持了该决定。福利麻毡厂不服又提起行政诉讼，经洛阳市中级人民法院裁定，指定该案由本院审理，本院经审理，于2006年5月19日，以X号决定程序违法为由判决撤销了该决定，该案三方当事人均未上诉，该判决已发生法律效力。2008年5月5日，宜阳县国土资源局对张某丙作出宜土监[2008]X号关于张某丙非法占用土地的处罚决定，决定如下：一、没收在非法占用土地上的所有建筑物和其它设施；二、罚款x.50元。在该处罚决定送达回证上，只有张天宝（代）一人签字，宜阳县国土资源局没有提供张某丙授权张天宝领取该处罚决定的委托书。宜阳县国土资源局至今也没有提请人民法院强制执行。
审理中还查明，1988年6月18日，中共宜阳县政策研究室给寻村乡党委、政府并段村村两委去函：张某丙率先来县独资办厂，应予鼓励……，经县委、县政府主要领导联系会议决定，段村村委与张某丙组建的宜阳县福利麻毡厂签订用地协议时，厂地使用年限上限可定为六十年，协议用地的多种使用手续，由村委负责代为办理，但土地补偿费必须限期付清。
1990年5月10日，中共宜阳县政策研究室给张某丙回函：你要求办理厂地的土地使用证，目前政策没有具体规定，暂不用办理。孙县长和马书记表态，县政府一定信守承诺，在你与段村村委的用地协议期内，需要办理该厂地的土地使用证时，乡里会通知你。如果你的企业转产或变更名称，同样只须你持乡政府已审批过的“用地申请表”和一次性缴纳的土地管理费及土地使用税收据，直接找县政府办理，不用重新审批。
原审认为，洛阳市宜阳县福利麻毡厂与宜阳县X村村民委员会订立的《宜阳县福利麻毡厂建厂用地协议》系有效协议。协议订立后，张某丙按协议约定支付了土地使用税、土地管理费、占地款等费用。之后张某丙与寻村X村民委员会、寻村X村镇建设管理所订立了占地协议。寻村X村镇建设管理所和宜阳县X乡建设环境保护局村镇建设股在张某丙的用地申请上加盖公章，同意张某丙的用地申请。在随后的几年里，张某丙不断向宜阳县土地管理部门要求办理福利麻毡厂的土地使用证，并通过宜阳县县委、县政府主要领导敦促给予办理，在寻村X村镇建设管理所和宜阳县X乡建设环境保护局村镇建设股同意张某丙的用地申请的条件下，宜阳县土地管理部门对张某丙的要求一直没有答复，属于未完全履行或拖延履行法定职责，已构成行政不作为。宜阳县福利麻毡厂属私营企业，张某丙作为宜阳县福利麻毡厂的负责人、业主，向被告主张权利，并无不当。1995年，宜阳县政府在修建宜阳县X路时，宜阳县福利麻毡厂西侧主厂房被拆迁，其占地面积只剩下约1.96亩。1988年12月29日第二次修正的《中华人民共和国土地管理法》第二十五条规定的是：“……征用耕地三亩以下，其它土地十亩以下，由县级人民政府批准”。而宜阳县福利麻毡厂占地为非耕地，且只有约1.96亩，并未超过宜阳县政府的批准权限。因此，被告关于张某丙个人没有资格主张权利，用地面积已经超出县政府的批准权限的辩解，没有事实依据和法律依据，其辩解均不能成立。遂判决被告宜阳县人民政府在本判决生效后30日内，对原告张某丙办理土地使用证的请求，依法作出行政行为。判决送达后，宜阳县人民政府不服，提起上诉。
上诉人宜阳县人民政府上诉称，一、张某丙不具有诉权，不是适格的原告。原判认为“张某丙申请用地”不符合事实。根据用地协议交费票据和审批表，提出用地申请的是洛阳市宜阳县福利麻毡厂，张某丙不是本案的原告，应当驳回其起诉。二、张某丙没有向宜阳县人民政府提出过颁发土地使用证的申请。颁发土地使用证，具体办事部门是宜阳县国土资源局，该局自1991年成立以来，从没有收到张某丙的用地申请，上诉人也没有收到张某丙的申请，没有申请，上诉人不存在行政不作为的问题。三、上诉人不给宜阳县福利麻毡厂颁发土地使用证是有法律依据的。《中华人民共和国土地管理法》第二十五条明确规定，征用耕地三亩以下的，由县人民政府批准。1990年3月21日的用地申请表申请用地3.77亩，当时上诉人无权批准。1995年修建唐经路，福利麻毡厂占地面积只剩1.96亩，这个变化发生在福利麻毡厂申请五年之后，并且，福利麻毡厂未再次申请。四、宜阳县福利麻毡厂与段村村委订立的用地协议部分是无效的。福利麻毡厂与段村村委签订的用地协议是租赁协议，该协议约定租期为“永久”，这一约定违反了《合同法》租赁期限不得超过20年的规定。该厂与村委签订协议已超过法律允许的20年租期，是不能颁证的。五、张某丙非法占地已被宜阳县国土局作过行政处罚。宜阳县国土资源局关于张某丙非法占地的处罚决定已发生法律效力。六、诉讼时效已经超过。宜阳县福利麻毡厂在1989年3月21日提出申请，时至今日已经20年，诉讼时效应当早已超过，应当驳回起诉。综上，被上诉人认为上诉人行政不作为理由不能成立，请求撤销原判，驳回起诉。
被上诉人张某丙答辩称，上诉人认为被上诉人不具有诉权没有法律依据。上诉人说被上诉人没有向被上诉人提出颁发土地使用证申请不是事实，被上诉人从未间断过向上诉人和宜阳县国土局提出办理土地使用证的要求。上诉人至今不给被上诉人颁发土地使用证的理由没有事实和法律依据。上诉人认为被上诉人的用地协议部分无效没有法律依据。张某丙被宜阳县国土资源局行政处罚不是事实。被上诉人依约提起诉讼没有超过时效。综上，上诉人的上诉理由不能成立，请求二审法院维持原判，驳回上诉。
本院经审理查明的事实同原审查明的事实一致。
本院认为，依据生效的洛阳市高新技术产业开发区人民法院（2003）洛开民初字第X号和我院（2003）洛民终字第X号民事判决认定的事实，张某丙和宜阳县X村村民委员会所签订的《宜阳县福利麻毡厂建厂用地协议》属于有效协议，张某丙认为宜阳县人民政府应按照该协议为其办理涉诉土地的土地使用证，宜阳县人民政府不办理而提起诉讼，具有本案的诉讼主体资格，可以作为原告提起诉讼。
颁发土地使用证是依申请的行政行为。本案中，根据1990年3月28日村镇集体、个体专业户用地申请表中原宜阳县X乡建设环境保护局村镇建设股的审批意见，应认定为宜阳县人民政府已经受理了张某丙的申请，宜阳县人民政府受理张某丙的申请后，一直没有答复，属于行政不作为。上诉人的上诉理由不成立，本院不予支持。原审判决正确。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人宜阳县人民政府承担。
本判决为终审判决。
审判长郝亚丽
审判员张艳红
审判员王文静
二○○九年十一月四日
书记员常晓霞
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