原告郭某，男。
原告陈某某，男。
委托代理人汤某某，男。
被告息县濮公山管理区。
法定代表人赵某，男，该管理区主任。
委托代理人杨某某，男。
原告郭某、陈某某与被告息县濮公山管理区行政合同纠纷一案，本院于2009年8月10日受理后，依法组成合议庭公开开庭审理了本案。原告郭某、陈某某及其委托代理人汤某某，被告的委托代理人杨某某到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原告诉称：2006年6月30日，我们与被告所属的资源管理办公室订立了河砂资源管理目标协议书，取得息县X乡辖区所有砂厂的黄某资源补偿费的征收权，约定由我们一次性缴清全年的费用3.5万元，征收期限为2006年6月30日至2007年6月30日，如有一方违约，将承担对方全年承包xx34)%的经济责任。然而被告单位的工作人员张斌、姜有乾在依协议书收取了我方3.5万元后，就向我方送达了息濮管发〔2006〕X号文件，取消了该协议书规定的权利和义务，致使该协议书无法履行。我方多次找被告单位协商处理已缴纳的款额，被告都以种种理由拒绝退还。特此，请求法院依法判令被告退还我方缴纳的3.5万元并承担违约金。
被告辩称：一、双方签订的《河砂资源管理目标协议书》违反法律规定，属无效合同，我方的解除合同行为合法。该合同主体违法，息县濮公山管理区资源管理办公室无行政主体资格，原告也无行政执法主体资格。该合同内容违法，资源补偿费的收取有法律的明确规定，息县濮公山管理区资源管理办公室无权委托收取，而原告也无法律依据收取。二、行政合同无效是从订立日即无效，不存在违约金。
原告向法庭提供的证据如下：
1、息县濮公山管理区资源管理办公室与郭某、陈某某于2005年8月1日签订的《河砂资源管理目标协议书》及1880元未使用完的河南省行政事业性收费基金定额票据，证明协议存在并已经开始履行。
2、中共息县濮管区委员会于2006年6月21日发布的息濮管发〔2006〕X号文件，题为《关于整顿和规范全县黄某粘土资源管理的决定》。息县濮公山管理区于2006年9月27日发布的息濮管字〔2006〕X号文件，题为《关于解决长陵沙场问题的决定》。证明被告单方终止协议的履行。
3、息县矿产资源管理监察执法大队与居剑飞在2007年8月6日签订的息濮管协字〔2007〕X号河沙矿产资源管理目标责任书。居剑飞于2009年6月15日签订的协议书。姜守凡于2009年8月20日出具的证明。以上证据证明居剑飞签订协议和其协议终止后获得补偿情况，及二原告在履行所签协议时拉石子垫路支出的费用。
以上证据均经庭审质证，对其中第1、X组证据予以认定，第X组证据与本案无关，缺乏关联性，不予认定。
被告向法庭提供的证据为《矿产资源补偿费征收管理规定》，经庭审质证，当庭予以认定。
经审理查明：2005年8月1日，被告息县濮公山管理区所属的资源管理办公室与原告郭某、陈某某签订《河砂资源管理目标协议书》，资源管理办公室委托原告对息县X乡辖区所有沙场实施管理，并负责征收资源补偿费，由原告向被告一次性交清全年黄某资源补偿费2.6万元，合同期限为2006年6月30日至2007年6月30日。原告依该协议规定向被告所属的资源管理办公室缴纳2.6万元后，开始征收长陵乡辖区内沙场的黄某资源补偿费。
被告单位于2006年9月27日发布息濮管字〔2006〕X号文件，终止长陵沙场黄某资源补偿费代收代缴委托协议，责令资源办和执法大队负责收回各自所签订的协议。该协议被解除后，原告多次到被告单位协商，要求退还已缴纳的款额，但被告都以种种理由拒绝。原告现起诉来院，请求法院判令被告退还其缴纳的3.5万元并按协议规定承担违约责任。
本院认为，本案所诉《河砂资源管理目标协议书》属典型的行政合同，是行政主体以实施行政管理为目的，与行政相对一方就有关事项经协商一致而达成的协议，应遵循行政合同的合法性原则。首先是主体合法，原告郭某、陈某某具有完全民事行为能力，是合法主体，而与二原告签订协议的资源管理办公室为息县濮公山管理区的下属部门，不具有独立的行政主体资格，无权以自己的名义对外签订行政合同。其次是内容合法，即行政合同的内容必须合法、适当、真实，行政合同的主导性权利内容必须具有法定的依据，行政主体不得在法律规定以外实施行政合同行为，法无明确规定不得随意设置和限制相对人的权利和义务，体现“行政活动必须有法律依据”的法律保留原则，根据《矿产资源补偿费征收管理规定》的要求，矿产资源补偿费由矿区所在地的县级人民政府负责地质矿产管理工作的部门负责征收，息县濮管区资源管理办公室无权将矿产资源补偿费的征收权委托给原告行使。
综上所述，息县濮管区资源管理办公室与郭某、陈某某签订的《河砂资源管理目标协议书》属无效合同，息县濮公山管理区出于维护行政合同合法性的目的终止该协议的行为应予肯定。鉴于该协议已经单方履行，被告单位应退还因该协议取得的财产。但息县濮管区资源管理办公室是由息县濮公山管理区设立的职能部门，不是独立的行政主体，不能由自身对其行为负责，应由设立该办公室的息县濮公山管理区承担法律责任。原告郭某、陈某某在与息县濮管区资源管理办公室签订上述协议时，应知晓我国矿产资源补偿费征收管理方面的相关规定，其行为亦有过错，也应承担相应责任。
根据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第五十七条、《中华人民共和国合同法》第五十八条之规定，判决如下：
一、确认息县濮管区资源管理办公室与原告郭某、陈某某签订的《河砂资源管理目标协议书》属无效合同。
二、被告息县濮公山管理区应在本判决生效后三十日内退还原告郭某、陈某某缴纳的黄某资源补偿费2.6万元。
三、驳回原告的其他诉讼请求。
本案诉讼费50元由被告承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院或直接向信阳市中级人民法院递交上诉状，按其他当事人的人数提交副本，并预交二审诉讼费50元，上诉于河南省信阳市中级人民法院。
审判长：余岩松
审判员：熊承建
审判员：王超俊
二○○九年十一月三日
书记员：杨某
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