原告：郑州市世纪游乐园管理处。住所地：郑州市X路X号。
法定代表人：陈某某，主任。
委托代理人：訾召，河南金色世纪律师事务所律师。
被告：郑州世纪公园发展有限公司。住所地：郑州市X路X号。
法定代表人：廖某某，执行董事。
委托代理人：韩某，该公司副总经理。
委托代理人：陈某，河南明天律师事务所律师。
原告郑州市世纪游乐园管理处（以下简称管理处）诉被告郑州世纪公园发展有限公司（以下简称世纪公园公司）承包合同纠纷一案，本院受理后，依法组成合议庭，由审判员刘超担任审判长，审判员王东主审，审判员陈某组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告管理处的委托代理人訾召，被告世纪公园公司的委托代理人韩某、陈某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告管理处诉称：2004年4月26日，管理处的原上级主管单位郑州市市政管理局代表该处与世纪公园公司签订了一份承包合同，该合同是根据郑州市人民政府（2003）X号会议纪要的精神，即政府不再投入，由承包方开发、建设、经营的原则签订的。这份承包合同对双方前期的合作事宜，均做了明确的处理和了断，按市政府不再投入的原则和规定，将原来的合作经营改变为承包经营，并对双方的权利、义务做了规定。由于世纪公园公司于2004年1月20日已开始实际承包经营，因此在承包合同中约定，世纪公园公司从开业之日起支付我处人员的工资性承包金和工资及其他承包金。
管理处的原上级主管单位郑州市市政管理局代表我处与世纪公园公司签订的承包合同于2004年4月26日签订，并在签订前已实际履行。但这份承包合同并未按郑州市人民政府（2003）X号会议纪要的规定进行财产评估和政府审批。
承包合同签订和实际履行后，尽管该承包合同的程序和主体资格上存在问题，但管理处作为郑州世纪游乐园的实际法人单位，仍然按承包合同规定履行了承包合同中的全部义务，为世纪公园公司创建了一个宽松的经营环境，为确保郑州世纪游乐园持续、稳定的发展做出了重大努力。但是，世纪公园公司在承包经营后，除支付部分工资性承包金和部分办公费用（包括部门门票，每张按40元扣除办公费用）外，并未按承包合同的规定履行其应尽义务，尤其是以种种理由拒付应按时缴纳的承包金和少交工资性承包金及办公费用等多项合同义务。为此，我处及原上级主管单位和现上级主管单位多次与世纪公园公司联系、协商和书面通知，但世纪公园公司却以种种理由推诿拒付，给我处造成了巨大经济损失，致使国家资产严重流失。
2006年11月23日，在多次联系、催讨无效的情况下，我处依法书面通知世纪公园公司解除承包合同，并要求支付拖欠的承包金、办公费用，赔偿经济损失、承担违约责任、退还非法占用的土地及附属设施，但世纪公园公司至今没有明确答复。
由于世纪公园公司的严重违约行为和侵权事实，我处及国家资产遭受重大损失，特提起诉讼，请求依法判令：1、依法解除双方签订的承包合同；2、世纪公园公司偿还拖欠承包金x元，工资性承包金x元，办公费用x元，共计x元；3、世纪公园公司支付违约金、滞纳金x元；4、世纪公园公司支付经济损失x元；5、世纪公园公司返还非法占用的土地、房屋及其他一切附属设施；6、本案诉讼费用由世纪公园公司承担。
被告世纪公园公司答辩称：
一、世纪公园公司全面履行了合同义务，不存在任何违约情形。相反管理处存在履行合同诸多违约情形，因此本案所涉及的承包合同不应解除。
1、世纪公园公司与郑州市市政管理部门在2004年4月26日签订的《承包合同书》是按照郑州市政府的招商投资程序、现行法律规定以及郑州市人民政府【2003】X号会议纪要的要求“乙方先承包经营，后进行收购，政府逐步退出，世纪游乐园的建设、经营，市政府不再投入，由承包方自主开发、自主经营。”的精神签订，是双方的真实意思表示。管理处作为郑州市市政管理局的委托人要求解除合同是没有法律和事实依据的。根据《合同法》第九十四条：关于当事人可以解除合同的相关规定，很显然不适合本案。
2、在双方履行合同中，管理处存在明显的违约行为。
①承包合同约定，管理处应将人员交于世纪公园公司使用，但管理处直至今日未将人员交给世纪公园公司，依据合同的约定世纪公园公司完全可以拒绝支付管理处人员的工资。②根据承包合同第一条的约定：管理处负责协调政府及周边单位、村庄、农民及其他有关人员的关系，保证乙方的正常经营。但是管理处并未按此约定履行义务，其中管城区人大培训楼至今未拆除。③管理处不仅不积极配合和协调，反而指使个别管理处职工寻衅滋事，为此世纪公园公司多次向有关部门和领导反映情况。负责旅游的贾连朝副省长、郑州市旅发委祁金立市委副书记、郑州市主管旅游的孙新雷副市长等都先后作出批示。另外，在世纪公园公司已交纳的承包金中管理处至今没有开具正式的票据，致使世纪公园公司人为增加税收。
二、世纪公园公司已实际支付承包金x元，另代垫资金达x元，两项合计x元。
1、根据世纪公园公司与郑州市市政管理局2004年4月26日签订的《承包合同书》付款的具体情况如下：①世纪公园公司从2004年4月份开始支付承包金中的工资部分，截至2006年12月份共汇款x元。②在2003年12月份世纪公园公司接受管理处的委托，支付土地补偿款x元，管理处向世纪公园公司出具借条。③2004年1月管理处向世纪公园公司借款x元，用于自己购买汽车。④在2006年12月份世纪公园公司接到郑州市园林局的回复后，立即在2006年12月7日、8日分两次共支付x元。⑤管理处自2004年至2006年先后从世纪公园公司取走门票价值x元，以上五项付款的总计为x元。但是根据承包合同的约定，世纪公园公司应支付的承包金除税收外应为100万×3年+（120万×3年-（360万×3.3%））=x元。很显然世纪公园公司依据承包合同约定已超额支付了承包金。另在开庭时管理处提供的“郑州市世纪公园发展公司付款数”也承认已付款x元。从这一点也可以反映出世纪公园公司不存在违约。
2、世纪公园公司在承包合同履行期间先后代替管理处垫付各项资金、费用达218.09万元，其中①依据郑州市市政管理局郑市政管【2003】X号关于单独承包经营的几点原则的第2项：管理处应当负责郑州市世纪游乐园的供电、围栏的建设，而事实上管理处没有实施，仅此项费用世纪公园公司就支付179.55万元。②由管理处负责修建的世纪游乐园围栏。由于质量存在严重的问题，出现多处倒塌。世纪公园公司为使游乐园正常工作又重新修建，该项费用达2.85万元。③依据双方签订的承包合同第三条规定：游乐园由现有的办公用房甲方下属单位管理处必要的管理人员用房外其他用房及其他设施、设备交乙方统一使用。但是管理处没有将设施、设备交答辩人使用。反之，世纪公园公司为上述设施、设备垫付维修、保养以及汽油等费用达36.69万元。由于上述费用是世纪公园公司代替管理处支付的，因此应从承包金中冲减。
三、世纪公园公司不应承担违约金、滞纳金、损失。
1、违约金问题：由于世纪公园公司在履行合同时不存在任何违约行为，因此不应承担该责任。首先，世纪公园公司已经支付承包金x元，已经超过合同约定应交的承包金额。如果将代垫的费用加上已达到x元。事实上相当于世纪公园公司已将2007年的承包金缴纳给管理处。其次，世纪公园公司就承包金的交纳及履行合同中出现的问题，已多次向有关部门和领导反映交纳。但直到2006年11月30日郑州市园林局才以书面的形式向世纪公园公司回复，随后世纪公园公司立即支付240万元。第三，管理处的诉讼请求是将违约金和滞纳金合并为40万元。正如前述由于世纪公园公司不存在任何违约事实，因此管理处并没有提出要求支付违约金的具体数额。
2、关于滞纳金的问题：由于世纪公园公司是如期交纳，并多支付承包金。因此根本不存在任何滞纳金缴纳的问题。当庭管理处提供的滞纳金计算明细是漏洞百出。首先，根据承包合同的约定：其他费用是每半年的最后一天交纳120万元的50%，而滞纳金明细表则是分月计算。其次，管理处的诉讼请求滞纳金是40万元，而其所列明细表只有30多万元，其相互矛盾。
3、关于损失问题：管理处主张50万元损失，但是在整个庭审过程中没有提供相应的证据，以证明其损失的存在。该主张由于没有相关证据支持，因此也就不能成立。
本院经审理查明：2002年4月8日，郑州市市政管理局以郑市政管[2002]X号文件的形式向郑州市人民政府提交关于郑州市世纪游乐园招商投资建设的请示，该文件载明郑州世纪游乐园计划2002年10月成立开放，是当年市政府承诺的为群众办的10件实事之一。该园位于市区东部，毗邻107国道，规划面积56.9公顷，一期建设面积45.9公顷。依据规划设计和市领导批示，该园将成为我市规模最大、功能齐全、具有高科技含量的现代化游乐园。为达到上述目标，需征地投资6000万元，基础设施投资4000万元，游乐设施投资x万元。征地和基础设施约1亿元需政府安排投资外，游乐设施根据市领导指示精神将引资建设。经与河南天诚公司协商，初步达成合作意向。合作期限15年，15年期限结束后，天诚公司退出，一次性将游乐项目交管理处经营。天诚公司投资并组建郑州世纪游乐园发展有限公司，管理模式为郑州世纪游乐园发展有限公司负责游乐项目经营和管理，管理处负责基础设施和保安、保洁、绿化管理，收入门票采取税后分成。2002年4月30日，郑州市人民政府以郑政文[2002]X号文件批复同意管理处与河南天诚实业发展公司合作，引资x万元建设近X组国内一流的大型游乐设施。依据上述两份文件，2002年6月管理处与郑州世纪游乐园发展有限公司签订郑州世纪游乐园合作管理合同，2002年11月4日，双方又签订合作管理合同补充协议。
2003年5月27日，郑州市市政管理局向郑州市人民政府提交了《关于改变世纪游乐园经营管理方式的请示》（郑市政管[2003]X号）。该请求载明管理处与郑州世纪游乐园发展有限公司签订合同后，世纪游乐园除拆迁补偿外，已完成建设投资2999.5万元，要具备开园条件，还需投入资金约3000多万元。因市财政不再投资，巨大的资金缺口使管理处未能如期完成合同规定的配套建设项目，致使五一未能如期开园，投资方目前已安装和调试好的30项大型游乐项目未能如期运营。为改变投资建设的困难局面，结合事业单位改革精神，经与投资方初步达成意向，世纪游乐园实行内部承包经营。即由原来的联合经营改为投资方河南天诚实业发展有限公司单独承包经营。
2003年8月6日，郑州市市政管理局向郑州市发展计划委员会递交了《关于呈报郑州世纪公园建设项目可行性研究报告的请示》（郑市政管[2003]X号），2003年10月23日郑州市发展计划委员会下发《关于对“郑州世纪公园建设项目可行性研究报告”的批复》（郑计资[2003]X号文），同意郑州市市政管理局下属的郑州市世纪游乐园管理处与郑州世纪游乐园发展有限公司合作建设以火车主题公园为主要内容的“郑州世纪公园”。并对园址选择、建设规模及主要建设内容、环境保护、投资概算及资金筹措、招标投标作出明确要求。
2003年12月19日，郑州市副市长在郑州市世纪游乐园召开有关单位负责人参加的会议，研究解决世纪游乐园建设中的问题，会议形成了《郑州市人民政府关于世纪游乐园建设问题的会议纪要》（郑政会纪[2003]X号）。会议纪要主要内容：一、郑州世纪游乐园由郑州世纪游乐园发展有限公司先承包经营，后进行收购，政府逐步退出。世纪游乐园的建设、经营，市政府不再投入，由承包方自主开发、自主经营。市市政局负责处理前期遗留问题与开园所需证件手续的办理，并协调好周边关系，为开发商创造良好的经营环境。同时对双方前期投资情况有一个准确的评估，作为核定承包金的依据。二、加快世纪游乐园建设，确保春节开园。世纪游乐园作为我市最大的游乐园，又是国内唯一的火车主题公园，建设上一定要主题鲜明，设施先进。三、加大整改力度，尽快完善手续。
根据郑州市人民政府（2003）X号会议纪要要求“世纪公园公司先承包经营，后进行收购，政府逐步退出，世纪公园公司的建设、经营、市政府不再投入，由承包方自主开发，自主经营。”目前，世纪公园公司已完成上述建设要求，并在2004年1月20日如期开园营业，市政局的下属单位管理处需安排的工作人员也全部接收安排至每人合适的工作岗位工作，并从上岗之日由世纪公园公司承担部分人员的工资费用，现在人员稳定，双方合作愉快，为明确双方今后的权利义务，保障世纪公园公司持续稳定的发展，2004年4月26日，郑州市市政管理局与世纪公园公司签订了一份承包合同，合同主要约定：
一、双方同意将游乐园的开发建设与经营管理模式调整为：世纪公园公司负责游乐园的开发建设及经营管理，管理处负责协调游乐园与政府及周边单位、村庄、农民及其他有关人员的关系，保证世纪公园公司正常经营。管理处在协调各种关系时，世纪公园公司应给予必要的协助。
二、针对本合同书签订前的合作协议、合作合同及补充协议出现的问题，双方商定，不再根据合作合同的规定及有关约定对本补充合同签订前已经发生的违约行为予以追究，也不再追究相应的损失赔偿责任。
三、鉴于郑州市市政局的实际，双方约定，郑州市市政局下属单位管理处事业法人单位地位和国有职工身份不变，工资待遇不变，现有在岗人员除必要的管理人员外，其他在岗人员只要本人愿意留下的签订聘用合同，由世纪公园公司负责统一安排使用，服从世纪公园公司管理，其工资待遇不低于现有工资水平，享受世纪公园公司待遇，其人事档案关系仍归管理处，世纪公园公司只有使用权。世纪公园公司承担使用人员的工资，管理处负责劳动关系的其它事项。现有办公用房除管理处必要的管理人员用房外，设备交世纪公园公司统一管理使用。世纪公园公司负责做好园内的管理工作，管理处负责做好对外协调工作。双方确认的世纪公园公司制定的关于用工管理制度对管理处及其人员均有效力，构成世纪公园公司管理和处分用工人员的依据。
四、鉴于郑州市市政局无法按约定提供合作设施和有关合作条件，双方关于销售（收益）分成的办法改为世纪公园公司向郑州市市政局支付承包金。16年承包金总计x元。其中世纪公园公司需付现接收人员工资总额x元，每年为x元。（世纪公园公司实际需支付现接收管理处人员的工资总额为x元。因世纪公园公司使用非管理处人员工资水平较低，只需按管理处人员工资的50%支付，管理处一般人员平均月工资1400元，世纪公园公司人员工资为700元，且人员年轻好管理、市场意外意识强。因此，世纪公园公司需超额支付管理处的人员工资按现有人员的50%计）。该费用从2004年3月1日起每月随世纪公园公司人员工资发放日期一同发放。
其他费用x元，该费用支付的具体方式为：开业之日起的第一年至第四年，世纪公园公司每年向管理处支付x元，开业之日起的第五年至第十年，每年支付x元，开业之日起的第十一年至第十六年，每年支付x元。世纪公园公司应在合同签订之日起每半年的最后一天前，上交该合同年度的承包金的50%给管理处，世纪公园公司应扣除该部分收入所产生的税收费用，管理处为世纪公园公司开具有效票据。
前述费用也已包括世纪公园公司所应向管理处支付的全部价款，包括但不限于管理处应得收益、管理处每年的协调费以及管理处处理人员劳动关系事项的费用等。但根据管理处的实际情况，世纪公园公司可以增加一定的办公费用，供其使用。
五、世纪公园公司根据合同书的规定兴建完成的设施或完成的合作条件的经营管理权归世纪公园公司，在合作期期满前产权归世纪公园公司，所获收益为世纪公园公司所有。自第十七年起世纪公园公司的游乐设备相关产权归郑州市市政局。
六、承包期间因国家建设需要或政府决策承包模式有重大变化时，双方均应按照国家政策和政府要求，中止合同，妥善安置人员，移交资产，结清账目，做到平衡过渡。
七、承包期间为2004年4月26日至2020年4月25日。
八、合作协议、合作合同及补充协议中关于销售（收益）分成办法、人员使用与资产承担、相关设施的管理、开业时间及其它有关事项与本合同书规定不一致的，以本合同书规定为准，除此之外，前述三份协议、合同的其它规定继续有效。
九、本合同经市政府审批后生效，在未审批前按本合同执行。
该承包合同虽然签订于2004年4月26日，但世纪公园公司于2004年1月20日已开始实际进行承包经营。该合同从签订至今一直未经市政府审批。世纪公园公司将承包区域建设成郑州世纪欢乐园对外开放，2005年郑州世纪欢乐园被评为国家4A景区，现已成为国内有影响的火车主题公园。世纪公园公司与管理处在履行合同过程中，多次发生矛盾，双方多次向有关领导和部门反映问题。2005年5月12日郑州市市政管理局向世纪公园公司出具授权委托书，该委托书载明：“原由我局与贵公司签订的承包合同书第四条第二款所涉及的承包费用及其他费用由郑州市世纪游乐园管理处收取。”
世纪公园公司向管理处付款情况：2004年支付2004年4月至12月工资及工资性承包金x元；2005年支付2005年度工资及工资性承包金x元；2006年支付2006年度工资及工资性承包金x元。2006年12月7日支付2004年度承包金x元，2006年12月8日支付2005年度承包金x元。2007年支付2007年度工资及工资性承包金x元；2008年支付2008年度工资及工资性承包金x元；2009年支付2009年1月至5月工资及工资性承包金x元。2008年10月27日支付2006、2007年度承包金共计x元；2009年1月21日支付2008年度承包金x元。
关于工资及工资性承包金每月支付数额，管理处每月均向世纪公园公司提供工资发放签名表，该表包含有发放人员名单、每人数额、每月合计总额。世纪公园公司均按管理处提交的工资发放签名表载明的合计数额向管理处支付了工资及工资性承包金。
截至目前，世纪公园公司共计支付工资及工资性承包金x元，承包金x元，合计x元。以上付款均有银行进账单及管理处出具的收款收据为证。
本院还查明：郑州市世纪游乐园管理处的前身为郑州市世纪公园管理处，2002年4月8日经郑州市编制委员会批准更名为郑州市世纪游乐园管理处。郑州市世纪游乐园管理处系事业法人。郑州市世纪游乐园管理处原隶属郑州市市政管理局，2005年7月1日郑州市编制委员会下发文件，将郑州市世纪游乐园管理处整体划归郑州市园林局管理。
郑州世纪公园发展有限公司最初工商注册登记时名称为郑州世纪游乐园发展有限公司，2003年12月15日经工商部门批准，名称变更为郑州世纪公园发展有限公司。
本案在诉讼过程中，多次组织双方进行调解，均因双方意见分歧较大，未能达成一致意见。
本院认为：本案的第一个问题是管理处的诉讼主体资格问题。管理处诉请要求解除的承包合同书是由郑州市市政管理局与世纪公园公司签订，从形式上看管理处并不是该合同的一方当事人，根据合同相对性原则，其不具备解除合同的主体资格。但纵观承包合同书的签订过程，2002年4月30日郑州市人民政府以郑政文[2002]X号文件批复同意管理处与投资方合作，引资x万元建设郑州世纪游乐园；此后，管理处先后与世纪公园公司签订了郑州世纪游乐园合作管理合同及补充协议；后因资金问题，管理处与世纪公园公司达成意向将双方联合经营改为世纪公园公司承包经营，并经郑州市人民政府会议纪要通过；在此基础上，2004年4月26日，郑州市市政管理局作为管理处的上级主管单位与世纪公园公司签订了承包合同。承包合同虽由郑州市市政管理局签订，但管理处始终是郑州世纪游乐园项目的一方当事人，郑州世纪游乐园占用土地也为管理处所有，承包经营合同由管理处与世纪公园公司实际履行，以上充分证明管理处是承包合同的实际履行主体，并且管理处系经国家有关部门批准的事业法人，能够独立承担民事责任，故管理处具备解除承包合同的主体资格。
本案第二个问题是承包合同的效力问题。承包合同第九条虽约定“本合同经市政府审批后生效”，但该条款是否属于合同生效所附条件，承包合同至今未经市政府批准，该合同是否生效在我国，政府机关对有关事项或者合同审批或者批准的权限和职责，源于法律和行政法规的规定，而不属于当事人约定的范围。当事人将法律和行政法规规定的政府机关对有关事项或者合同的审批权或者批准权约定为附条件合同中的条件，不符合《合同法》有关附条件合同的规定；当事人将法律和行政法规没有规定的政府机关对有关事项或者合同的审批权或者批准权约定为附条件合同中的条件，同样不符合《合同法》有关附条件合同的规定。承包合同第九条将合同经市政府审批作为合同生效条件，视为没有附条件，该约定不产生限制合同效力的法律效果。故承包合同虽未经市政府批准，不影响承包合同的效力。郑州市世纪游乐园项目管理处先后与世纪公园公司签订了郑州世纪游乐园合作管理合同及补充协议，在上述协议的基础上，经过充分酝酿协商，充分考虑建设资金及政府投入的情况下，郑州市市政管理局作为管理处的上级主管单位与世纪公园公司签订了承包合同，该合同系管理处与世纪公园公司的真实意思表示，内容不违反法律、行政法规的强制性规定，为有效合同。
本案的第三个问题是承包合同应否解除的问题。我国《合同法》第九十四条规定，有下列情形之一的，当事人可以解除合同：（一）因不可抗力致使不能实现合同目的；（二）在履行期限届满之前，当事人一方明确表示或者以自己的行为表明不履行主要债务；（三）当事人一方迟延履行主要债务，经催要后在合同期限内仍未履行；（四）当事人一方迟延履行债务或者有其他违约行为致使不能实现合同目的；（五）法律规定的其他情形。本案原告管理处是以世纪公园公司违约为由要求解除合同，根据《合同法》的精神，只有一方当事人根本违约，且当事人的这种违约已经严重影响了对方当事人所期望的目的，合同目的已不能实现，再维持合同的效力已经没有必要，履约方才可要求解除合同。因此本案承包合同应否解除，就是要判断世纪公园公司是否构成根本违约。依据承包合同的约定，世纪公园公司的主要义务是支付向管理处支付承包金。从世纪公园公司支付承包金情况看，世纪公园公司系在管理处起诉后于2006年12月7日支付2004年度承包金x元，2006年12月8日支付2005年度承包金x元，2008年10月27日支付2006、2007年度承包金共计x元，2009年1月21日支付2008年度承包金x元。世纪公园公司付款时间均不符合承包合同约定，系迟延履行，确属违约。世纪公园公司虽迟延支付，管理处也都实际接收了付款，世纪公园公司迟延支付的违约行为并未导致承包合同无法履行；现世纪欢乐园景区被评定为国家4A级景区，已成为国内有影响的火车主题公园。如解除承包合同，势必影响该景区的生存，造成不良的社会影响，合同双方也会因合同的解除产生新的纠纷。综合考虑双方签订合同目的是否实现、世纪公园公司迟延履行的程度以及合同解除后的法律后果，世纪公园公司的违约行为不构成根本违约，承包合同仍有继续履行的基础，故管理处要求解除承包合同的诉讼请求，本院不予支持。管理处诉请世纪公园公司偿还拖欠承包金、工资性承包金，在本案诉讼过程中世纪公园公司均已支付，该项诉讼请求已失去法律基础，本院亦不予支持。因双方在承包合同中未约定违约条款，管理处要求世纪公园公司支付滞纳金x元，本院亦不予以支持；管理处要求世纪公园公司支付经济损失x元，证据不足，本院不予支持。世纪公园公司虽未构成根本违约，但违约事实明显，对形成本案纠纷存在过错，应负担一定比例的诉讼费用。
综上，依据《中华人民共和国合同法》第四十四条、第四十五条、第九十四条，《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条之规定，判决如下：
驳回原告郑州市世纪游乐园管理处的诉讼请求。
一审案件受理费x元，原告郑州市世纪游乐园管理处负担x元，郑州世纪公园发展有限公司负担x元。
如不服本判决，可在本判决送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省高级人民法院。并向河南省高级人民法院预缴上诉费用，将收费收据附卷联交至本院，逾期按放弃上诉处理。
审判长刘超
审判员王东
审判员陈某
二OO九年六月二十一日
书记员杨成国
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