云南省高级人民法院
行政判决书
(2000)云高行终字第X号
上诉人(原审第三人)：保山市X镇大堡子办事处（略）(以下简称（略）)。
法定代表人：许某甲，社长。
委托代理人：董诗道，义安律师事务所律师。
委托代理人：王某某，男，汉族，住（略）。
上诉人(原审第三人)：保山市X镇大堡子办事处北排四社(以下简称北排四社)。
法定代表人：许某乙，社长。
委托代理人：董诗道，义安律师事务所律师。
委托代理人：王某某，男，汉族，住（略）。
被上诉人(原审原告)：保山市X镇团山办事处团山二社(以下简称团山二社)。
法定代表人许某丙，社长。
委托代理人：赵加龙，赵加龙律师事务所律师。
委托代理人：万从先，赵加龙律师事务所律师。
被上诉人(原审原告)：保山市X镇龙潭办事处梅子沟村(以下简称梅子沟村)。
法定代表人：孔某某，主任。
委托代理人：赵加龙，赵加龙律师事务所律师。
委托代理人：万从先，赵加龙律师事务所律师。
原审被告：保山市人民政府，地址：保山市X巷街X号。
法定代表人：李某某，市长。
委托代理人：陆山，保山市律师事务所律师。
委托代理人：吴某某，保山市人民政府办公室法制科科长。
上诉人（略）、北排四社团保山市人民政府山林、土地确权处理一案，不服云南省保山地区中级人民法院(1999)保中法行初字第X号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了公开审理。上诉人（略）、北排四社的法定代表人许某甲、许某乙及其委托代理人董诗道、王某某，被上诉人团山二社、梅子沟村的法定代表人许某丙、孔某某及其委托代理人赵加龙、万从先，原审被告保山市人民政府的委托代理人吴某某、陆山和L诉人（略）、北排四社的证人赵某进到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
原审根据被告的举证并经庭审质证认定，争议的许某山土地、林地位于过许某山的保山至瓦波公路之下，无土地改革、“四固定”和“林业三定”时确权的相关证据。内有耕地70余亩，由龙潭办事处所属农业生产合作社社员耕管使用，持有《土地承包合同书》。1978年、1981年北排三、四社到许某山种树护草、撒松树，引发权属纠纷。1981年汉庄人民公社组织调解，争议各方达成口头协议：保瓦公路以上部分归北排三、四社，公路以下归梅子沟村和团山一、二社。后纠纷又起，1988年7月1日，汉庄乡人民政府召集争议各方进行调解，形成一个书面协议，明确了各方的耕管范围，汉庄乡人民政府将此调解协议以汉政发(1988)X号文下发团山、龙潭、大堡于三个行政村。1997年因北排三、四社违反协议，再次产生纠纷。1998年8月8日，保山市人民政府根据汉庄镇人民政府的请示，经调查作出保政复(1998)X号批复。
原审法院认为，保政复(1998)X号批复未引用法律依据，依靠的主要证据《国社合营造林合同书》不能准确反映争议地的经营管理状况，不能作为确权的参考依据。汉政发(1988)X号文是一个生效的民事协议，保山市人民政府作出内容相悻的保政复(1998)X号批复，无法律依据。保山市人民政府作出保政复(1998)X号批复未先行调解，未撤销汉政发(1988)X号文，程序违法。所涉耕地因有土地承包合同书，应维持耕管现状。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条(一)项、(二)项1目、2目、3目的规定，维持了保政复(1998)X号批复第一项、第二项，即枯水井沟以下仍按原管理范围耕种管理，枯水井沟以上约6亩耕地归龙潭办事处所有；撤销了保政复(1998)X号批复第三项，即枯水井沟以上地段：保山至瓦渡公路X号桩沿公路向瓦波方向延伸118米处直下顺小山水沟到耕地边为大堡子与团山的分界线，西南归大堡子三、四社所有，东北归团山二社所有。诉讼费100元由保山市人民政府负担。
上诉人（略）、北排四社上诉称，1．汉政发(1988)X号文不是民事协议，而是行政决定；2．上诉人不服汉政发(1988)X号文一直申诉，汉庄乡人民政府又下发了汉政发(1996)X号处理决定，在诉讼过程中乡政府又撤销了该处理决定，一审未认定此关键事实；3.《国社合营造林合同书》确认了上诉人对许某山拥有所有权，并一直造林营管；4．一审判决认定保政复(1998)X号批复违反法定程序却判决部分维护、部分撤销，自相矛盾；5．保政复(1998)X号批复正确合法。一审判决认定事实不清，证据不足，请求撤销一审判决。
被上诉人团山二社、梅子沟村答辩称，1．汉政发(1988)X号文实质是一份合法有效的民事协议；2．《国社合营造林合同书》的造林地点是元家山，不是许某山，与本案无关不能作为本案定案根据；(3)保政复(1998)X号批复事实不清，程序违法。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院维持。
原审被告保山市人民政府答辩称，1．汉政发(1988)X号文是行政处理决定，不是民事协议；2．保政复(1998)X号批复已改变了汉政发(1988)号文的实体内容；3．《国社合营造林合同书》载有造林地权仍属乙方(大堡子)所有的内容，可以作为处理本案纠纷的参考依据；4.市乡两级政府多次组织几方当事人进行调解，只是因为意见分歧较大调解未果；5．一审认定X号批复未引用法律依据，未先行调解，程序违法，却引用适用法律、法规错误的条款作出部分维持、部分撤销的判决，自相矛盾。一审判决认定事实不清，适用法律错误，请求撤销一审判决，维持保政复(1998)X号批复。
原审被告保山市人民政府向原审法院提供的证据材料有：1.《国社合营造林合同书》；2．汉庄乡人民政府汉政发(1988)X号文、(1996)X号文；3．汉庄镇人民政府撤销汉政发(1996)X号文的决定；4．(1997)保行初字第X号行政裁定书；5.保土证字（略）号、（略）号土地房产所有证；6.汉庄镇人民政府《关于请求解决汉庄镇许某山山林纠纷的请示》；7．《关于汉庄镇大堡子办事处与龙潭办事处、团山办事处林地耕地争议的调查报告》；8．《关于朱金先土地证所指地块认定》；9．调查许某丙、许某国、许某甲、王某宝、王某禄、许某明、赵自进、李某明、王某林、李某安、梅森、杨品宽、孔某某、欧文华、朱文光、许某州及王某宝、王某禄与许某甲的笔录。原审法院依职权调取的证据有：《勘验笔录》1份。
上述证据均已随案移送本院。
被上诉人团山二社、梅子沟村向本院提供的证据材料有：调查严朝光、韩忠堂、赵自进的笔录3份。
经庭审质证，本院确认原审被告保山市人民政府和被上诉人团山二社、梅子沟村的证据取得程序和收集方法合法。
经审查，本院确认原审法院审判程序合法。
本院根据本案有效证据认定以下事实：
本案争议地名叫许某山(又叫大青山)，元家山与许某山是相连的两座山。1978年（略）、北排四社进人许某山种树护草，1981年进山撒松种，引发权属纠纷。1981年在汉庄人民公社调解下，争议各方达成口头协议。后纠纷又起。1988年汉庄乡X组织乡林业站和龙潭、团山、大堡子三个行政村X村社干部和知情人员进行调处，并于7月1日形成汉政发(1988)X号《关于大堡子行政村（略）、四社与龙潭行政村梅子沟、团山行政村的一社二社争执许某山的调解协议》，下发三个行政村。该《调解协议》原则上维持了1981年的口头协议，并重申：一、保山一瓦波公路以上归大堡子三、四社管理(已于地区水泥厂建厂后征用为采石厂)；公路以下东北方从凹子以上归团山一、二社管理；公路以下南部从凹子以北归梅子沟管理。二、鉴于群众中封建宗族思想观念没有完全消除的客观因素，大堡于三、四社安埋祖坟梅子沟应允许某埋，但大堡子不得以坟围地，任意毁坏土地上的附作物。三、梅子沟不得对梅姓住户提出责难(指回归大堡子之类的说法)，梅姓住户应享受与其他农户平等权利和义务。四、土地上的人工植造松树另案处理。1996年北排三、四社进人许某山，纠纷再起，汉庄乡人民政府又组织人员进行处理，并于7月10日作出汉政发(1996)X号《关于汉庄乡大堡三、四社和龙潭梅子沟山林争议地的处理决定》，明确以经过争议地的保山至瓦波公路为界，公路以上属大堡子三、四社管护，公路以下属龙潭梅子沟村管护。因大堡子三、四社在争执地曾种过树，故由龙潭梅子沟村给大堡子三、四社X元的林木种子款。北排三、四社不服，诉至保山市人民法院。1997年4月1日，汉庄镇人民政府以该纠纷属集体与集体之间的权属纠纷，根据土地法第十三条、十四条的规定，应由县级以上人民政府处理为由，撤销了X号文。北排三、四社申请撤诉，4月18日，保山市人民法院裁定同意北排三、四社撤回起诉。6月20日，汉庄镇人民政府向保山市人民政府提交了《关于请求解决汉庄镇许某山山林纠纷的请示入保山市X组织由市土地局、林业局组成的联合工作组进行调查。10月5日，联合调查组形成《关于汉庄镇大堡子办事处与龙潭办事处、团山办事处林地、耕地争议的调查报告》，提出处理方案，上报保山市人民政府。
1998年8月8日，保山市人民政府以保政复(1998)X号《关于汉庄镇大堡子办事处与龙潭办事处、团山办事处山林土地争议问题的批复》，作出如下处理：一、枯水井沟以下仍按原管理范围耕种管理。二、枯水井沟以上约6亩耕地归龙潭办事处所有。三、枯水井沟以上地段：保山至瓦渡公路X号桩沿公路向瓦渡方向延伸118米处直下顺小山水沟到耕地边为大堡子与团山的分界线，西南归大堡子三、四社所有；东北归团山二社所有。并要求汉庄镇做好当事人的思想工作，在复议或诉讼期满后组织三个办事处做好划址定界工作，把划归大堡子的土地交给大堡子三、四社。所交土地范围内的核材，由团山二社办理手续采伐或者协商解决。团山二社、梅子沟村不服保山市人民政府的确权处理决定，于1999年1月22日向云南省保山地区中级人民法院提起行政诉讼，请求撤销保政复(1998)X号批复。
庭审辩论中，本案当事人围绕本案的争议焦点《国社合营造林合同书》能否作为本案确权的参考依据和汉政发(1988)X号文是否属于民事协议，对被诉具体行政行为的合法性、原审判决的合法性进行了辩论。原审原告认为，《国社合营造林合同书》的合同主体一方是大堡子北排七、八队，不是本案当事人北排三、四社(队)；合同造林地点是元家山，不是本案争议地许某山，许某山解放以来没有植树造林；合同“北至山背后交界”的“山背后”不是村名，1999年4月28日认定争议地在合同造林四至范围之内的《勘验笔录》内容不真实。《国社合营造林合同书》不能作为本案确权的参考依据。汉政发(1988)X号文是一份合法有效的民事协议，是当事人在汉庄乡人民政府主持下，在平等、自愿基础上真实意思的充分表示。即便将汉政发(1988)X号文视为具体行政行为，保山市人民政府未撤销该文，又作出与其内容相悻的保政复(1998)X号批复，程序违法。因此，保政复(1998)X号批复事实不清，程序违法，无法律依据，应予撤销。一审判决认定事实清楚，适用法律正确。原审被告认为，《国社合营造林合同书》载有造林地权仍属乙方(大堡子)所有的内容，并且大堡子已种了树，履行了合同，可作为处理本案纠纷的参考依据。汉政发(1988)X号文属土地确权决定，是具体行政行为。保政复(1998)X号批复已改变了汉政发(1988)X号文的实体内容；在处理过程中，市乡X组织土地、林业等部门多次对争议进行调解，只因当事人意见分歧较大，调解未果；作出保政复(1998)X号批复尊重历史，兼顾现实，正确合法。一审判决认定事实不清，证据不足，适用法律错误。原审第三人认为，《国社合营造林合同书》证明造林地权仍属乙方即大堡子北排七、八队所有，北排七、八队于七十年代后将该地调给了北排三、四社，应当作为处理本案争议的参考依据。汉政发(1988)X号文没有当事人的签章，带有强制性，不是当事人的真实意思表示，不是民事协议。保政复(1998)X号批复正确合法。一审判决事实不清，证据不足。
本院认为，1966年10月12日的《国社合营造林合同书》虽载有造林地权仍属乙方所有的内容，但该《合同书》确定的造林地点是元家山，不是本案争议的许某山；造林地段是北排七、八两队，不是本案的上诉人北排三、四社；合同主体(甲乙双方)不明确。因此，《国社合营造林合同书》不能作为处理本案权属纠纷的参考依据。被上诉人团山二社、梅子沟村的答辩理由成立，本院予以采纳。上诉人北排三、四社认为《国社合营造林合同书》已经证明造林地权仍属乙方即大堡子北排七、八队所有，北排七、八队于七十年代后将该地调给了北排三、四社的上诉理由，因该《合同书》记载的造林地点是元家山，不是许某山，上诉人北排三、四社不能提供争议地属北排七、八两队所有并调给了自己的证据，不能成立。原审被告保山市人民政府认为《国社合营造林合同书》记载的造林地点虽然是无家山，但造林的四至界线已将争议地包括在内，却不能提供造林的四至界线已将争议地包括在内的有效证据和该地由北排七、八队转归北排三、四社的证据，也不能提供证据合理排除造林地点只有元家山的原因，此答辩理由也不能成立。
1988年保山市X乡X组织乡林业站和龙潭、团山、大堡子行政村X村社干部对许某山权属纠纷进行处理，并于同年7月1日以汉政发(1988)X号《关于大堡子行政村（略）、四社与龙潭行政村梅子沟、团山行政村的一社二社争执许某山荒山的调解协议》，对许某山的权属界线作了明确界定，且告知了各方当事人诉权，虽名为调解协议，但不具备调解协议各方当事人签字认可等构成要件，其实质是调处决定，属确权具体行政行为。一审判决认定汉政发(1988)X号文属民事协议不当。上诉人北排三、四社和原审被告保山市人民政府认为该文属具体行政行为的上诉理由和答辩意见成立，本院予以采纳。被上诉人团山二社、梅子沟村认为该文属民事协议的答辩理由不能成立，本院不予支持。
根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款、第二款和《中华人民共和国森林法》第十四条第一款的规定，保山市人民政府有权对本案权属纠纷进行处理。但保山市人民政府作出保政复(1998)X号批复未认定争议地的所有权性质，事实不清；将争议地部分划归（略）、北排四社所有，部分划归团山二社、梅子沟村所有，证据不足；未撤销汉政发(1988)X号《关于大堡子行政村（略）、四社与龙潭行政村梅子沟、团山行政村的一社二社争执许某山荒山的调解协议》，未引用相关法律条款不妥。原审被告保山市人民政府认为保政复(1998)X号批复已改变了汉政发(1988)X号文的实体内容的答辩理由，不能改变未撤销汉政发(1988)X号文的事实，不能成立。
一审判决认定保山市人民政府作出保政复(1998)X号批复未引用法律依据，批复主文第三项无法律根据，却弓佣具体行政行为适用法律、法规错误的条款判决撤销不当；只认定保政复(1998)X号批复主文的第三项违反法定程序不妥。上诉人（略）、北排四社和原审被告保山市人民政府认为一审判决适用法律错误的上诉理由和答辩意见成立，本院予以采纳。
综上，保政复(1998)X号批复事实不清，证据不足。一审判决适用法律错误。
依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条(二)项、第五十四条(二)项1目、第七十四条之规定，判决如下：
一、撤销云南省保山地区中级人民法院(1999)保中法行初字第X号行政判决；
二、撤销保山市人民政府1998年8月8日作出的保政复(1998)X号《关于汉庄镇大堡子办事处与龙潭办事处、团山办事处山林土地争议问题的批复》。
一审诉讼费100元由原审被告保山市人民政府负担，二审诉讼费100元，由上诉人（略）、北排四社各负担50元。
本判决为终审判决。
审判长陈丽达
审判员陈健
代理审判员张庆泽
二○○○年四月十四日
书记员沈竞舟
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