原告李某某，男，X年X月X日出生，汉族，淇县X镇X村人，农民，住（略）。
委托代理人孙某某，女，X年X月X日出生，汉族，淇县X镇X村人，农民，住（略），系李某某之妻。代理权限为：代为承认、变更、放弃诉讼请求、提起上诉。
委托代理人崔荣文，河南未来律师事务所律师。代理权限为：一般代理。
被告淇县X镇人民政府。所在地，淇县X镇X村。
法定代表人邢某某，镇长。
委托代理人王某某，淇县X镇人民政府信访办主任。代理权限为：一般代理。
委托代理人刘某某，男，X年X月X日出生，汉族，淇县X乡X村人，住（略）。代理权限为：代为承认、变更、放弃诉讼请求、提起上诉。
原告李某某不服被告淇县X镇人民政府行政处罚一案，鹤壁市中级人民法院指定本院审理，本院于2011年4月20日立案受理后，依法组成合议庭，于2011年5月13日公开开庭进行了审理。原告的委托代理人孙某某、崔荣文，被告的委托代理人王某某、刘某某到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
被告淇县X镇人民政府于2009年12月23日作出了淇西字（2009）第X号行政处罚决定书。该处罚决定书以李某某未经村委放线，未经政府批准，于2006年冬天在李某久南边下五间地基的行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条第二款之规定，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条之规定，对李某某作出处罚决定：应于二十五日内主动拆除无证建筑五间地基及腾清。
原告李某某诉称：一、原告下地基使用的土地一部分是1991年就取得了使用权，另外一部分是通过买受建筑物取得的使用权，原告对该土地享有合法使用权，应受法律保护。二、原告下地基的时间是2006年，《中华人民共和国城乡规划法》是2007年10月28日通过，2008年1月1日起实施的。因此，原告下地基时尚无《中华人民共和国城乡规划法》。《中华人民共和国城乡规划法》不具有溯及既往的效力。综上所述，原告认为该处罚决定书认定事实不清、适用法律错误，依法应予撤销。
被告淇县X镇人民政府辩称：一、公民是否合法享有土地使用权应以其是否经政府有关部门批准，是否持有土地使用权证为标志。李某某未经人民政府批准，无政府部门颁发的土地使用权证，对该宗土地没有合法的使用权。二、李某某未经批准，于2006年在其不享有使用权的土地上建起五间房屋的地基，其行为已触犯了我国关于规划和土地管理相关法律规定。被告于2007年便对其违法行为作出过相关处理，责令其停止违法行为，但李某某置之不理，其违法行为一直处于持续状态，被告依据已生效的法律对其作出处理，不存在法律适用的时间效力问题。综上认为，李某某所诉理由不能成立，被告作出的行政行为事实清楚、证据确实充分、程序合法、适用法律正确，应予维持。
原告为证实其主张，向本院提交如下证据：1、2005年7月13日淇县X镇人民政府作出的西政（2005）X号文件《关于审批大车等村建房使用土地的请示》。该文件所列名单包括李某某。2、2005年7月2日淇县X镇人民政府作出的群众来访处理意见书。该意见第3条载明，孙某某（李某某的爱人）填的坑建房，应同其他13户一样，在办理合法使用手续后由其继续使用。3、2007年4月12日鹤壁市人民政府信访事项复查复核委员会鹤政信复（2007）X号文件《关于淇县X镇X村孙某某与李某祥宅基地纠纷的复核意见》，与本案有关的主要内容：争议宅基地的使用权由大车村委会收回集体，按申报安排使用，同等条件下优先考虑孙某某。以上三份证据证明目的：争议地的土地使用权已经由镇、县、市相关部门予以确认。
被告淇县X镇人民政府对原告提供的证据均无异议。
对于原告提供的证据，经庭审质证，本院作如下确认：被告对原告提供的三份证据没有异议，但上述证据仍没有证实原告的行为依法取得行政许可。
被告淇县X镇人民政府为证实其具体行政行为的合法性，向本院提交如下证据及法律依据：1、2007年1月1日淇县X镇人民政府作出的（2007）第X号村镇建设违法案件拆除和清理通知书。2、2009年5月31日大车村白万华、王某太的证明。主要内容：2009年5月31日白万华、王某太到孙某某（李某某）家送通知书，当时李某某没签字。3、2009年5月25日大车村委会的处理意见。主要内容：李某某未经批准占用的宅基地，收回集体所有，给李某某另划一片宅基地。4、2009年11月9日询问王某武、王某太的笔录。5、2009年11月9日询问王某耀的笔录。第4、5份证据证明目的：原告对土地不具有使用权。6、2009年11月9日询问李某祥的笔录。证明目的：争议双方购买的是地上附着物。7、2009年7月29日询问李某某的笔录。主要内容：原告下地基的地方没有取得合法的手续，也未经村委放线。8、2009年7月29日淇县X镇人民政府的勘验笔录（现场状况图）。9、2009年12月13日淇县X镇X村民委员会的证明。主要内容：原告下地基的地方没有取得合法的手续，也未经村委放线。10、（2009）淇西字第X号村镇建设违法案件权利告知书及送达回证。11、行政处罚决定书的送达回证。12、2006年4月19日淇县人民政府关于撤销孙某某信访案件处理意见的决定。该证据主要内容是：撤销了2005年7月2日淇县X镇人民政府作出的群众来访处理意见书。法律依据：2008年1月1日施行的《中华人民共和国城乡规划法》第41条第2款、第65条。
原告对被告淇县X镇人民政府提供的证据及法律依据提出如下异议：第1份证据原告没有收到该通知书。第2份证据不是证明人所写，该证据不实且未在法定举证期限内提交。第3份证据，原告没有收到该处理意见。处理意见是在原告下地基后作出的，与县、市的处理意见相矛盾。该证据没有负责人的签字，不符合证据的形式要件且未在法定举证期限内提交。第4份证据来源不合法，内容不属实，原告从王某武、王某太处买受的地方，不仅包括附着物，还包括土地且未在法定举证期限内提交。对第5份证据的异议是，原告买王某耀的地方，付给3800元且该证据未在法定举证期限内提交。第6份证据内容不实，且未在法定举证期限内提交。第7份证据询问的比较偏面，不全面。第9份证据不属实。2005年的请示中已经证实李某某的宅基已经合法程序批准等内容。第10份证据，送达回证上在场人的签名不是本人签字，送达不合法。第12份证据，该文件没有向原告送达，不具有效力。淇县政府将自己的处理意见撤销，但没有撤销市政府的复核意见。对第8、11份证据没有异议。对被告提供法律依据的异议是：原告的行为发生在2006年，而被告依据2008年1月1日施行的城乡规划法对原告处罚，系使用法律错误，该法不溯及既往。同时该法是授权性规定不适用本案。
对于被告提供的证据，经庭审质证，本院作如下确认：第1份证据系通知书，但被告没有提供合法有效的送达回证，故不予采信。第2—6份证据、第12份证据，被告未在法定举证期限内提供，不予采信。第7份证据不符合证据的形式要件，没有执法人员的签字，不予采信。第8份证据勘验笔录不符合证据的形式要件，没有四至，没有方位，没有在场人签字，不予采信。第9份证据不符合证据的形式要件，没有法定代表人的签字，不予采信。第10份证据不符合证据的形式要件，被送达人签章栏没有写明谁拒签和时间送达人签章栏没有时间，不予采信。第11份证据不符合证据的形式要件，送达人签章栏没有时间，不予采信。对于被告适用的法律，本院认为，原告的行为发生在2006年，且不属于违法行为处于持续状态，该法也不溯及既往。被告适用2008年1月1日施行的《中华人民共和国城乡规划法》对原告处罚适用法律错误。
本院经现场勘验，2011年5月11日制作的勘验笔录。经质证双方对该笔录均无异议。
依据上述有效证据，本院确认如下事实：2006年冬天，原告李某某在位于李某久南边、南北大路西边、唐刘某的东边、东西胡同北边的该宗土地上建设五间地基。2007年1月1日，被告淇县X镇人民政府，以原告李某某未经政府审批，未经村委放线，私自动工建房为由，对原告作出（2007）第X号村镇建设违法案件拆除和清理通知书。要求原告立即停工接受处理，否则按照《中华人民共和国土地法》和《河南省村庄和集镇规划建设管理条例》从严处理，强制拆除和清理。2009年7月29日就原告的行为，被告向原告进行了询问并勘验现场。被告收集了淇县X镇X村委会2009年12月13日出具的证明。据此2009年12月17日被告作出了（2009）淇西字第X号村镇建设违法案件权利告知书。2009年12月23日被告作出了淇西字（2009）第X号行政处罚决定书，限原告“二十五日内主动拆除无证建筑五间地基（李某久南边，柏油路西）及腾清”。原告不服该处罚决定，向淇县人民政府提出复议，淇县人民政府于2010年2月26日作出淇政复决（2010）第X号行政复议决定书，该决定维持淇县X镇人民政府作出的淇西字（2009）第X号行政处罚决定。原告仍不服，向淇县人民法院提出行政诉讼。后鹤壁市中级人民法院为便于案件公正审理，将该案件指定我院审理。
本院认为：淇县X镇人民政府作出的（2007）第X号村镇建设违法案件拆除和清理通知书，送达手续不符合送达形式要求;淇县X镇人民政府对李某某制作的询问笔录和现场勘验笔录，均不符合法定形式要件；淇县X镇人民政府提供大车村委会证明没有法定代表人的签字，也不符合证据的形式要件，故淇县X镇人民政府作出的具体行政行为显属程序违法。淇县X镇人民政府自2007年1月1日作出村镇建设违法案件拆除和清理通知书，到2009年12月23日作出行政处罚决定书长达2年之久，适用2008年1月1日施行的《中华人民共和国城乡规划法》对原告的行为进行处罚属适用法律错误，李某某的无证建设行为不属于持续到新法施行后的情形，且该法也不溯及既往。综上所述，淇县X镇人民政府作出的处罚决定程序违法、适用法律错误，依法应予撤销。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第一款第（二）项第2目、第3目之规定，判决如下：
撤销被告淇县X镇人民政府于2009年12月23日作出的淇西字（2009）第X号行政处罚决定书。
案件受理费50元，勘验费200元，共计250元由被告淇县X镇人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状一式十份，上诉于河南省鹤壁市中级人民法院。
审判长宋学军
审判员胡庆合
审判员张福才
二○一一年七月十三日
书记员胡利霞
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