湖南省永州市中级人民法院
行政判决书
(2011)永中法行初字第X号
原告永州众联房地产代理有限公司。住所地：永州市X区X路。
法定代表人熊某，男，该公司经理。
委托代理人王某，男，X年X月X日出生。
委托代理人佘某某。
被告永州市国土资源局。住所地：永州市X区X路X号。
法定代表人黄某甲，男，该局局长。
委托代理人黄某乙。
第三人永州市X村信用合作联社。住所地：永州市X区X路X号。
法定代表人黄某丙，男，该联社理事长。
委托代理人胡某某。
委托代理人廖某某。
原告永州众联房地产代理有限公司（以下简称众联公司）不服永州市国土资源局土地行政处罚一案，于2011年2月18日向本院提起行政诉讼。本院于2011年2月21日受理后，于2011年2月22日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因永州市X村信用合作联社（以下简称冷水滩信用社）与本案被诉具体行政行为有法律上的利害关系，经冷水滩信用社申请，本院依法准许其为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2011年3月9日公开开庭审理了本案。原告众联公司的委托代理人王某、佘某某，被告永州市国土资源局的委托代理人黄某乙，第三人冷水滩信用社的委托代理人胡某某、廖某某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告永州市国土资源局于2011年1月11日对原告众联公司作出永国土资罚字[2011]X号国土资源违法案件行政处罚决定书，认为永州市地产交易所周新华等人在办理原地区建设银行恒发房地产开发公司冷水滩区X路的土地转让批准手续时，为谋取小集体利益采取弄虚作假、偷梁换柱的手法把29.97亩国有划拨土地，作为出让土地批准转让，并颁发国有出让土地使用证的行为违法。湖南省国土资源厅已认定上述违法事实。原地区建设银行恒发房地产开发公司将上述土地转让给众联公司，众联公司将该土地抵押给冷水滩信用社的行为，属《中华人民共和国土地管理法》第七十六条规定的采取欺骗手段骗取批准、非法获取土地权利证书的行为。依据《湖南省土地登记办法》第三十一条之规定，注销永冷国用[2000]第X号《国有土地使用证》和永（抵）他项（2001）字第X号《土地他项权利证明书》。被告于2011年3月3日向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据、依据：1、永国土资罚字[2011]X号国土资源违法案件行政处罚决定书及送达回证；2、国土资源行政处理听证告知书及送达回证；3、签到表；4、听证笔录；5、永州市人民检察院调查笔录4份；6、永州市X区人民检察院永冷检刑不诉字（2004）第X号不起诉决定书；7、永州市人民检察院湘永检公复字（2004）第X号批复；8、湖南省国土资源厅湘国土资函[2006]X号《关于永州市人民政府非法批准土地转让等问题处理意见的函》；9、湖南省国土资源厅湘国土资[2006]X号《关于永州市人民政府非法批准土地转让、违规进行土地登记问题调查情况的报告》；10、国家建设征（拨）用土地审批单；11、《中华人民共和国土地管理法》第七十六条；12、湖南省土地登记办法》第三十一条。第1份证据证明被诉具体行政行为客观存在及已送达原告和第三人；第2-4份证据证明处罚程序合法；第5-7份证据证明周新华在批准本案涉案土地上有弄虚作假的行为；第8-9份证据证明湖南省国土资源厅对涉案土地认定为非法转让；第10份证据证明涉案土地在办理转让手续时有部分土地手续套用现象。
原告众联公司诉称，被告永州市国土资源局作出的永国土资罚字[2011]X号国土资源违法案件行政处罚决定书认定事实不清，适用法律错误，理由为：1、原告善意、合法取得涉案土地，依法履行了土地转让及土地抵押登记的相关手续，没有单独或伙同他人实施任何欺骗行为，不属于《中华人民共和国土地管理法》第七十六条规定的违法情形。2、本案被诉具体行政行为与2007年7月17日被永州市中级人民法院依法撤销重做的处理决定，属同一事实、同一理由、同一结果，于法不符。3、本案已过《行政处罚法》规定的两年处罚时效。
原告向本院提交了下列证据：1、公司变更登记申请书及准予变更登记通知书；2、永国土资罚字[2011]X号国土资源违法案件行政处罚决定书；3、永（冷）国用（2000）第X号《国有土地使用证》复印件；4、土地转让协议书复印件；5、土地转让金收款收据复印件；6、2005年11月14日被告对宗地的调查报告复印件；7、永州市规划建设局、永州市国土资源局永规建发[2005]X号《关于印发的通知》复印件；8、永州市规划建设局永规建函[2005]X号《关于永州市永祥房地产投资经纪公司用地置换选址意见的函》复印件；9、原告建设用地置换选址报告及批示；10、湘国土资罚字[2007]X号国土资源违法案件行政处罚决定书；11、永州市X区人民检察院永冷检刑不诉字（2004）第X号不起诉决定书；12、永州市中级人民法院（2007）永中法行初字第X号行政判决书；13、永州市国土资源局永国土资处字[2007]X号《关于注销永冷国用[2000]第X号和永（抵）他项[2001]字第X号的处理决定》复印件。第1份证据证明众联公司是由永州市永祥房地产投资经纪公司变更而来；第2份证据证明原告作为本案被诉具体行政行为的行政相对人，有提起行政诉讼的权利；第3-5份证据证明原告依法取得涉案土地使用权；第6份证据证明原告依法履行了相关的审批手续，无违法行为；第7-9份证据证明涉案土地因规划调整，需置换，但并非非法用地；第10份证据证明非法批准转让土地的后果应由永州市人民政府承担；第11份证据证明原告无违法行为；第12-13份证据证明被告原处理决定被法院撤销，重做的处罚决定依据的事实和理由及结果均相同。
被告永州市国土资源局辩称：1、本案原告持有的涉案土地《国有土地使用证》及第三人持有的《土地他项权利证明书》，均是在永州市房地产交易所周新华等人为谋取小集体利益采取弄虚作假、偷梁换柱的手段将国有划拨土地作为出让地转让的基础上获得，属《中华人民共和国土地管理法》第七十六条规定的违法情形。湖南省国土资源厅已认定该批准国有划拨土地作为出让地转让的行为无效，永州市人民检察院也已立案侦查，并作出结论。我局依据以上事实和理由，作出注销原告持有的永冷国用[2000]第X号《国有土地使用证》及第三人持有的永（抵）他项[2001]字第X号《土地他项权利证明书》，认定事实清楚，适用法律正确，请求法院维持我局的处罚决定。2、涉案土地从2001年起，永州市纪委、永州市人民检察院、湖南省国土资源厅先后介入调查，并不存在超过2年处罚时效的问题。
第三人冷水滩信用社述称：被告作出的注销两证的处罚决定，直接关系到第三人的重大利益，被告在作出该处罚决定时，未履行告知义务，程序违法，请求法院依法撤销该处罚决定。
第三人向本院提交了下列证据：1、永（抵）他项[2001]字第X号《土地他项权利证明书》，证明涉案土地抵押的事实；2、《抵押担保借款合同》及借款抵押物授权书，证明抵押借款合同双方约定了涉案土地为抵押物；3、信用合作社贷款借据，证明第三人已按照抵押借款合同发放抵押贷款。
经庭审质证，本院对证据作如下确认：
（一）对原告提交的证据认证如下：原告所举的第6份证据，被告认为没有加盖公章不予认可，因该份证据系复印件，在原告没有提供原件，而被告不予认可的情况下，本院对该份证据不予确认；对原告所举的1-5、7-13份证据，被告、第三人对其真实性均无异议，被告提出第4、5、7、8、9份证据系单方行为的异议，本院认为其证明目的可结合本案其他证据予以确认，对1-3、10-13份证据予以确认。
（二）对被告提交的证据认证如下：原告、第三人对被告所举证据的真实性均无异议，但认为证据5-8与本案无关。本院认为，证据5-8证明了检察部门对涉案土地进行调查并作出处理决定的事实，可以作为本案证据使用。故对被告所举证据本院予以确认。
（三）对第三人提交的证据，被告及原告均表示认可，本院予以确认。
经审理查明，2000年凤凰园房地产开发商王某君与永州市地产交易所的工作人员串通，骗取批文，将位于永州市X区X路X.97亩（实为28.545亩）的国有划拨土地作为出让地，作价135万元转让给永州市永祥房地产投资经纪有限公司。永州市永祥房地产投资经纪有限公司于2000年1月6日在永州市国土资源局领取了国有土地使用证，证号为永冷国用[2000]第X号《国有土地使用证》。2001年9月27日永州市永祥房地产投资经纪有限公司用该宗地为永州市恒春房地产开发有限公司抵押担保，向第三人冷水滩信用社贷款400万元，并办理了抵押登记，文号为：永（抵）他项[2001]字第X号《土地他项权利证明书》。2006年8月永州市人民政府请求湖南省国土资源厅依法查处该宗地转让过程中的违法违纪问题，湖南省国土资源厅于2006年12月31日作出湘国土资函[2006]X号《关于永州市人民政府非法批准土地转让等问题处理意见的函》，责成被告依法注销永冷国用[2000]第X号《国有土地使用证》及第三人持有的永（抵）他项[2001]字第X号《土地他项权利证明书》，并于2007年1月29日作出湘国土资罚字[2007]X号国土资源违法案件行政处罚决定，宣布以永政字《永州市人民政府国有土地使用权转让送审单》（[2000]第X号）批准29.97亩国有划拨土地作为出让地转让的行为无效。被告于2007年7月17日作出永国土资处字[2007]X号处理决定,注销永冷国用[2000]第X号《国有土地使用证》和永（抵）他项[2001]字第X号《土地他项权利证明书》。原告不服诉至本院，本院于二00八年四月十日作出（2007）永中法行初字第X号行政判决，以证据不足、程序违法、适用法律错误为由撤销永国土资处字[2007]X号处理决定，并判决被告重新作出具体行政行为。2011年1月11日被告作出永国土资罚字[2011]X号国土资源违法案件行政处罚决定，以采取欺骗手段骗取批准，非法获取土地权利证书为由再次注销该两证。原告不服，遂向本院提起行政诉讼。
另查明，原告系永州市永祥房地产投资经纪有限公司变更而来。被告在庭审中认可到目前为止并未发现原告有采取欺骗手段骗取涉案土地的批文，取得土地权利证书的行为。
本院认为，行政处罚应是行政机关对于违反国家法律法规但未构成犯罪的行政相对人给予制裁的行政行为，即行政处罚的对象应是有违法行为的公民、法人或者其他组织。本案中被告在作出具体行政行为时，并未发现原告存在违法行为，主要依据的是永州市地产交易所周新华等人在办理涉案土地转让批准手续时，存在《中华人民共和国土地管理法》第七十六条规定的违法情形。周新华系被告单位的工作人员，其行为造成非法批准土地转让的法律后果，应由被告承担。原告取得涉案宗地已支付全部价款，主观上无过错，属善意取得，第三人依照法律的规定，在土地抵押登记部门依法办理土地抵押他项权证，主、客观上亦不存在过错。原告和第三人依法取得土地的合法权益，应依法予以保护。被告在作出具体行政行为时以原告作为违法的行政相对人作出永国土资罚字[2011]X号国土资源违法案件行政处罚决定，缺乏事实和法律依据。原告诉称“没有违法行为”的理由，因被告在作出具体行政行为时没有该方面的证据证实，故该理由成立，本院予以支持。原告又提出“被告作出的被诉具体行政行为与其2007年7月17日作出的处理决定，属同一事实、同一理由、同一结果，系重复作出，于法不符”的理由，因2007年7月17日的处理决定，被法院判决撤销重做的理由之一是程序违法，因程序违法被撤销而重新作出的具体行政行为依法不受《中华人民共和国行政诉讼法》第五十五条规定的限制，故该理由本院不予支持。原告还诉称“被诉具体行政行为已过两年处罚时效”的理由，因原告并没有违法行为，故对原告并不存在行政处罚的时效问题。被告要求维持被诉具体行政行为的答辩意见，与事实及法律规定不相符，本院不予支持。第三人要求撤销被诉具体行政行为的答辩意见，符合本案客观事实，本院予以采纳。综上，被告作出的永国土资罚字[2011]X号国土资源违法案件行政处罚决定，主要证据不足，适用法律错误，依法应予撤销。原告及第三人请求撤销的诉请成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第一款第（二）项第1、2目之规定，判决如下：
撤销永州市国土资源局于2011年1月11日作出的永国土资罚字[2011]X号国土资源违法案件行政处罚决定书。
案件受理费50元，由被告永州市国土资源局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于湖南省高级人民法院。
审判长蒋跃兵
审判员何时槐
审判员周文静
二○一一年三月十四日
书记员唐昱
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第五十四条人民法院经过审理，根据不同情况，分别作出以下判决：
（二）具体行政行为有下列情形之一的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为：
⒈主要证据不足的；
⒉适用法律、法规错误的；
……
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