四川省成都市中级人民法院
行政判决书
(2003)成行终字第X号
上诉人(原审被告)邛崃市X路政队。住所地：邛崃市X镇X路。
法定代表人傅某某，队长。
委托代理人龙某某，成都市交通局干部。
委托代理人伍某某，邛崃市交通局干部。
被上诉人(原审原告)胥某甲，女，X年X月X日出生，汉族，农民，住（略）。
法定代理人王某某(胥某甲之母)。
被上诉人(原审原告)王某某，女，X年X月X日出生，汉族，农民，住（略）。
被上诉人(原审原告)胥某乙，男，X年X月X日出生，汉族，农民，住（略）。
被上诉人(原审原告)罗某某，女，X年X月X日出生，汉族，农民，住（略）。
委托代理人安家慧，成都广定律师事务所律师(以上四被，上诉人的委托代理人)。
委托代理人周永江，成都广定律师事务所律师(以上四被上诉人的委托代理人)。
上诉人邛崃市X路政队不服四川省邛崃市人民法院对被上诉人胥某甲、王某某、胥某乙、罗某某诉具不履行路政管理职责行为违法一案作出的(2003)邛崃行初字第X号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2003年7月29日公开开庭审理了本案。上诉人邛崃市X路政队法定代表人傅某某及其委托代理人伍某某、龙某某，被上诉人罗某某及被上诉人的委托代理人安家慧、周永江参加了诉讼。本案现已审理终结。
原审法院对上诉人邛崃市X路政队与被上诉人胥某甲、王某某、胥某乙、罗某芳之间无争议的事实认定如下：
新(津)蒲(江)公路邛崃段宽13米，为县X路，道路未划分机动车和非机动车道。2002年9月底该段公路中央堆放了长11米，宽5米的石头。同年10月1日，邛崃市X路政队巡查新蒲公路邛崃段时发现了该堆石头，随即将石头从公路两边往中间收拢，清理出左右两条道路供来往车辆通行，并通知了邛崃市X路养护段要求其及时排除障碍。2002年10月3日凌晨2时45分，胥某驾驶川（略）号三轮摩托车行使至新蒲路邛崃段桂山卫生院外时，遇公路中央堆放的石头而翻车，经抢救无效于当日死亡。其后，邛崃市X路养护段将道路上的石头清除。该起交通事故发生后，邛崃市公安局交通警察大队于2002年10月7日作出2002字X号《道路交通事故责任认定书》，认定死者胥某对路面情况观察不足，在遇路中堆放的石头时采取措施不当，造成翻车受伤，后经抢救无效死亡；胥某违反了《道路交通管理条例》第7条第二款关于遇本条例没有规定的情况，车辆行人必须在确保安全的原则下通过的规定，其违章行为与事故发生有因果关系，是事故发生的全部原因；根据《道路交通事故处理办法》第17、18、19条之规定，胥某负此次事故的全部责任。根据1994年5月四川省第八届人大常委会通过的《四川省公路路政管理条例》第四条和第九条的规定，公路路政管理机构负有管理和保护公路路产，实施公路路政巡查，对违反公路路政管理的行为进行制止并依法进行处罚等职责。本案中，邛崃市X路政队系由法规授权的公路路政管理机构，对新蒲公路邛崃段负有路政管理职责。2003年4月9日，死者胥某之妻王某某、之女胥某甲、之父母胥某乙和罗某某以邛崃市X路政队不履行路政管理职责违法为由，向法院提起行政诉讼。
原审法院认为：邛崃市X路政队系法规授权的公路路政管理机构，对新蒲公路邛崃段负有路政管理职责。根据《中华人民共和国公路法》第四十三条第二款的规定，保障公路的完好、安全和畅通系公路路政管理机构的法定职责。而保障公路的完好、安全和畅通的路政管理职责中理应包含排除路障的法定义务。邛崃市X路政队巡查时发现路障，并通知了邛崃市X路X排除。但由于该堆石头面积较大，严重阻碍了道路通行并存在交通隐患，因此邛崃市X路政队应当及时排除，即使由于客观原因不能及时排除路障，也应该采取相应警示安全措施，以保障公路行人和车辆安全通行，避免交通危险的发生。邛崃市X路政队提出的因“国庆”放假无法及时排除的理由，不能视为正当客观的理由，其采取的临时警示安全措施，不足以避免公路行人和车辆出现交通危险。因此邛崃市X路政队没有及时完全履行排障义务，属怠于行使职责的行为。遂依照最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十七条第二款第(一)项的规定，判决：确认被告邛崃市X路政队2002年10月1日对管辖新蒲公路邛崃段巡查时，没有及时排除桂山医院外道路中央石头的不作为违法。
—审宣判后，邛崃市X路政队向本院上诉称：1、《中华人民共和国道路交通管理条例》第66条、第67条、第84条明确规定了公安机关有保障公路安全畅通的职责。公路路政管理机构的主要职责是保护路X路权，控制两侧建筑红线，提供适合公路通行条件及处理违反公路管理的行为。将保障公路安全畅通的职责全部归责于交通路政管理机构，显然不符合该规定。2、交警作出的死者对该事故负全部责任，是不争的事实，—审法院却判决与本次事故无关系的路政队承担不作为的违法责任，显属不当，上诉人不应对此事故负责。3、上诉人积极履行了其职责，在巡查新蒲公路邛崃段时发现公路上堆放有石头后，通知了养护单位及时排除，排除前路政队人员与养护人员一起将扫把和杨柳枝插在石头堆上作警示。养护段也在10月3日进行了排除。路政队已积极履行了义务，不存在行政不作为问题。路障未及时清除，责任在养护段。4、因被上诉人举不出任何上诉人不履行法定职责的证据，故原判适用最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十七条第二款第(一)项的规定，判决要求上诉人承担不作为的违法责任，显然属认定事实不清，适用法律错误。请求二审法院撤销原审判决。
被上诉人答辩称：1、被上诉人诉上诉人不履行路政管理职责违法，而不是诉邛崃市公安局交警大队违法。上诉人认为保障公路安全畅通是公安机关的职责于法无据。2、上诉人称其认真履行了职责，不存在行政不作为，与事实不符。正是因为上诉人未及时清除路障，保证公路的通畅，才导致胥某死亡。因此，原判决适用法律正确、程序合法。请求二审法院依法驳回上诉人的上诉，维持原判。
二审庭审查明：一审中，双方当事人对无争议的事实，提供了邛崃市公安局交警人队作出的《道路交通事故责任认定书》、现场勘察笔录、道路交通事故现场图，以及调查邛崃市X路养护段负责人汪金全的笔录；一审法院还依职权对邛崃市公安局交警大队的警察黄万荣作了询问笔录。以上证据已随案移送本院，经审查可以作为认定本案事实的根据。据此，本院二审查明的双方无争议的事实与一审查明的一致。
本案一、二审双方当事人争议的焦点是：1、排除公路路障是否是邛崃市X路政队的法定职责2、邛崃市X路政队是否履行了公路路政管理职责二审中，本院围绕上述焦点进行了法庭调查。
1、排除公路路障是否是邛崃市X路政队的法定职责
上诉人邛崃市X路X排除公路路障不是邛崃市X路政队的法定职责，为此在二审中提供了以下证据材料证明书：
(1)《中华人民共和同道路交通管理条例》第六十六条关于“任何单位和个人未经公安机关批准，不准占用道路摆摊设点、停放车辆、堆物作业、搭棚、盖房、进行集市贸易和其他妨碍父通的活动。市政、公路管理部门为维修道路，需要占用、挖掘道路时，除日常维修、养护道路作业外，须与公安机关协商共同采取维护交通的措施后，再行施工；其他单位需要挖掘道路时，须经市政管理部门或公路管理部门同意后，由公安机关办理手续。挖掘道路的施工现场，须设置明显标志和安全防围设施。竣工后，须及时清理现场，修复路X路设施”的规定，第六十七条关于“不准在道路上打场、晒粮、放牧、堆肥和倾倒废物”的规定，第八十四条关于“未征得公安机关同意，占用道路影响车辆通行的，处五十元以下罚款或者警告”的规定，以证明保障公路畅通是公安机关的法定职责。
(2)《四川省公路路政管理条例》第九条关于“各级公路路政管理机构的职责是：(一)负责贯彻执行公路路政管理法律、法规和规章；(二)负责管理和保护公路路产；(三)实施公路路政巡查；(四)对违反公路路政管理法律、法规、规章的行为，有权制止依法进行处罚；(五)与规划、国土、城建部门共同依法控制公路两侧建筑红线；(六)审理从地下、地面、上空穿(跨)越公路的其他建筑设施事宜；(七)核批公路的特殊占用及超限运输，并对其实施行为进行监督检查；(八)维护公路、公路渡口的养护、施工作业的正常秩序；(九)法律、法规、规章规定的其他职权”的规定，第十条关于“公路路政管理机构应配合公路养护部门加强公路养护工作，保持公路完好、平整、畅通”的规定，以证明保障公路畅通也是公路养护部门的职责。
(3)邛崃市X路养护段事业单位的法人证书，载明：业务范围是为公路畅通提供养护与路政保障，公路养护与改建，公路养护质量监督检查与路况评定，公路灾害与保通，以证明保通是邛崃市X路养护段的责任。
(4)事业单位登记管理须知、邛崃市X路养护段的事业单位法人设立登记(备案)申请书、2002年邛崃市交通局向邛崃市X路养护段拨付经费181万元的情况，以证明邛崃市X路养护段负有公路保通的职责。
经本院组织双方质让，被上诉人认为以上证据材料(1)、(4)上诉人在—审中没有提交，且与本案无关，不能作为证据使用；证据材料(2)不能对抗《中华人民共和国公路法》的规定；证据材料(3)也与本案无关。
被上诉人认为邛崃市X路X排除路障的责任，并提供了《中华人民共和同公路法》第四十三条关于“各级地方人民政府应当采取措施，加强对公路的保护。县级以上地方人民政府交通主管部门应当认真履行职责，依法做好公路保护工作，并努力采用科学的管理方法和先进的技术手段，提高公路管理水平，逐步完善公路服务设施，保障公路的完好、安全和畅通”的规定，以证明保障公路的完好、安全和畅通是交通主管部门的职责。
经质证，上诉人邛崃市X路政队认为被上诉人对以上法律理解错误，该条所指的交通主管部门是邛崃市交通局，不是邛崃市X路政队。
本院认为：上诉人邛崃市X路政队提供的证据材料(1)是对公安机关的法定职责作出的规定，与本案的讼争焦点即邛崃市X路X排除公路路障的法定职责无关联性；且证据材料(1)、(4)因邛崃市X路政队在一审中无正当理由未提供，超过了法定的举证期限，故本院不予接纳。证据材料(3)载明的是邛崃市X路养护段的业务范围，与上诉人邛崃市X路X排除公路路障的法定职责同样没有关联性，本院不予采纳。证据材料(2)符合证据的关联性、合法性和真实性，且具有证明力，本院子以采纳。
2、邛崃市X路政队是否履行了公路路政管理职责
上沂人邛崃市X路政队为证明其积极履行了路政管理职责，提供了2002年10月1日至3日的公路路政巡查日志，邛崃市公安局交警大队调查汪金全、渚学明的笔录，证人张某某的证言，以证明上诉人在巡查到公路上有石头后，及时通知了邛崃市X路养护段清除，并会同邛崃市X路养护段人员一起在石头上插上扫把和杨柳枝。
被上诉人认为正是因为上诉人没有及时清除路面上的石头，才导致胥某驾驶摩托车撞在石头亡而死亡。
对上诉人提交的公路路政巡查日志、相关的调查笔录和证人证某证据，本院认为符合证据的关联性、真实性、合法性，本院予以采纳。
综上所述，本院认为：根据《中华人民共和国公路法》第八条第四款关于“国务院交通主管部门主管全国公路工作。县级以上地方人民政府交通主管部门可以决定由公路管理机构依照本法规定行使公路管理职责”的规定，《四川省公路路政管理条例》第四条关于“县级以上人民政府交通主管部门主管本行政区X路路政管理工作，县级以上交通主管部门设置的公路路政管理机构依照本条例的规定行使公路路政管理职责”的规定，邛崃市X路政队是邛崃市交通主管部门设置的公路路政管理机构，根据以上法律法规的授权，邛崃市X路政队对新蒲公路邛崃段负有路政管理义务。依照《中华人民共和国公路法》第四十三条关于“各级地方人民政府应当采取措施，加强对公路的保护。县级以上地方人民政府交通主管部门应当认真履行职责，依法做好公路保护工作，并努力采用科学的管理方法和先进的技术手段，提高公路管理水平，逐步完善公路服务设施，保障公路的完好、安全和畅通”的规定，第五十七条关于”除本法第四十七条第二款的规定外，本章规定由交通主管部门行使的路政管理职责，可以依照本法第八条第四款的规定，由公路管理机构行使”的规定，以及《四川省公路路政管理条例》第九条关于公路路政管理机构的职责包括保障公路的完好、安全和畅通、管理和保护公路路产、实施公路路政巡查、对违反公路路政管理的行为进行制止并依法进行处罚等的规定，邛崃市X路政队的法定职责应当包括实施公路路政巡查，保障公路完好、安全、畅通。而排除公路路障之目的在于保障公路的安全和畅通，因此排除路障理应是邛崃市X路X路政管理的具体职责。上诉人邛崃市X路X排除公路路障不是其法定职责的上诉理由不能成立，本院不予支持。本案中，邛崃市X路政队实施了路政巡查，在巡查时发现新蒲路X路上有路障，并及时通知了邛崃市X路X排除，且会同邛崃公路养护段人员采取了一定的安全措施，履行了部分法定职责，但其履行职责的行为没有完全彻底排除公路路障，消除行人和车辆的安全隐患，保障公路的安全、畅通，属于怠于行使职责的情形，其不作为违法。上诉人邛崃市X路政队提出其积极履行了法定职责，不存在不作为违法的问题。本院认为，上诉人虽然履行了部分职责，但其履行职责不完全彻底，仍属于不作为违法的情形。根据《中华人民共和国道路交通管理条例》第六十六条、第六十七条的规定，公安机关与交通机关对保障路面畅通都具有法定职责。但《中华人民共和国道路交通管理条例》的主要目的是保障车辆、行人的安全和畅通，而对路面本身的完好与畅通没有法定的职责。而《中华人民共和国公路法》第四十三条明确规定交通部门应保障公路完好、安全和畅通的法定职责。本案是因路面障碍引起，故属于交通部门的法定职责，不是公安机关的法定职责。
综上，上诉人的该上诉理由不能成立，本院不予支持。—审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法，应予维持。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第(一)项的规定，判决如下：
驳回上沂，维持原判。
二审案件受理费人民币100元，其他诉讼费人民币30元，合计人民币130元，由亡诉人邛崃市X路政队负担。
审判长张佩
代理审判员李伟东
代理审判员陶进华
二○○三年八月二十九日
书记员张玉
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