湖南省郴州市中级人民法院
行政判决书
（2011）郴林行终字第X号
上诉人（原审原告）湖南省郴州市X村民委员会第四村X组。
代表人周某甲，男，该组组长。
委托代理人周某乙。
委托代理人朱某某。
被上诉人（原审被告）湖南省郴州市X区人民政府，住所地湖南省郴州市X路X号。
法定代表人欧某，男，该区区长。
委托代理人许某某，男，该区调纠办主任。
原审第三人湖南省郴州市X村民委员会第五村X组。
代表人廖某某，该组组长。
原审第三人湖南省郴州市X村民委员会第十村X组。
代表人陈某某，该组组长。
上列两原审第三人的共同委托代理人雷某某，女，湖南银光律师事务所律师。
上诉人郴州市X村民委员会第四村X组（以下简称宋家洞四组）因与湖南省郴州市X区人民政府（以下简称北湖区人民政府）及第三人湖南省郴州市X村民委员会第五村X组（以下简称宋家洞五组）、湖南省郴州市X村民委员会第十村X组（以下简称宋家洞十组）不服山林权属纠纷处理决定，不服湖南省郴州市X区人民法院（2010）郴北行重字第X号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭于2011年8月3日公开开庭审理了本案。上诉人及委托代理人，被上诉人委托代理人，两原审第三人及委托代理人均到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原审法院查明，争议土地宋家洞四组称为“下山里”“婆婆山”，宋家洞五组、十组称为“峦山脚”。争议四至为东抵东湾村X路，南抵排水沟，西抵杉树林边，北以小归上的路直下岩洞为界，面积33亩，其中耕地面积32.7亩，林地面积0.3亩。争议地中有一小石山，称为“婆婆山”属宋家洞四组所有，双方无争议。该争议地在1952年土改造册时登记在宋家洞四组村民名下。1982年的“郴林证保字第X号”山林所有权证载明的下山里的四至是：“东至东湾村X路，南至本队山，西至江龙，北至五、六队小归直下岩”，该四至所述范围包括了该争议地，属宋家洞四组所有。1957年宋家洞五、十组开始到争议地开荒耕种旱土，后陆续开垦扩大至现耕种面积。宋家洞五组和十组原是第五生产队，1979年分为两个生产队，1982年宋家洞五组、十组将旱土承包给本组村民耕种至今。2003年开始，宋家洞四组与五组、十组就争议地发生纠纷。2008年4月30日，北湖区人民政府作出（2008）北政处字第X号处理决定，宋家洞四组不服，向郴州市人民政府申请复议，郴州市人民政府于2008年10月15日作出郴政行复决字（2008）X号行政复议决定书，撤销北湖区人民政府作出的（2008）北政处字第X号处理决定。2008年12月26日北湖区人民政府再次作出（2008）北政处字第X号处理决定书，将争议地下山里中的耕地32.7亩确认给宋家洞五、十组所有，宋家洞四组不服，再次向郴州市人民政府申请复议，2009年5月7日，郴州市人民政府作出郴政行复决定（2009）X号行政复议决定书，维持了北湖区人民政府作出的（2008）郴北政处字第X号处理决定。宋家洞四组不服，提起行政诉讼，要求撤销北湖区人民政府作出的（2008）北政处字第X号处理决定，判令北湖区人民政府重新处理将争议地下山里确权给宋家洞四组所有。
原审法院认为，在本案中，宋家洞四组与宋家洞五、十组争议地“峦山角”（下山里）虽在土改时属宋家洞四组所有，并于1982年10月7日，由原郴县人民政府以郴林证保字第X号山林权证确权给原告宋家洞四组。但争议地在林业三定时已是耕地，不属林业发证的范围，且由第三人集体连续耕种已超过20年。《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条规定，农民集体使用其他农民集体所有的土地已满20年的，应视为现使用者所有。因此，北湖区人民政府作出的（2008）北政处字第X号处理决定书，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，应予维持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条（一）款的规定，判决维持北湖区人民政府作出的（2008）北政处字第X号处理决定书。案件受理费50元，由原告郴州市X村X组负担。
上诉人宋家洞四组不服湖南省郴州市X区人民法院（2010）郴北行重字第X号行政判决。上诉称：一审认定事实错误。争议地在林业发证时，有部分是旱土，部分仍是林地，基于此情，原郴县人民政府为上诉人颁发了X号《山林所有权证》，保和乡政府于1985年为上诉人颁发了《山林承包使用证》，为宋家洞五、十组村民陈某铁、陈某、李爱英、陈某秀也颁发了《山林承包使用证》。如果在林业发证时争议地全部是旱土，不可为上诉人及第三人颁发林地证明，故林业发证时已是耕地，没有事实依据。在一、二审庭审中被上诉人及第三人并未提供足以证实耕作超过20年的合法证据。争议地在1982年林业发证时，因有部分林地被第三人毁林开荒，经原保和公社副书记（驻队干部）组织调解，上诉人同意给第三人再耕作四年。尔后由于劳动力外出打工，没有如期收回其林地。拖延至2003年才正式向第三人主张权利，要求收回林地。本案的时效应从1982年加4年即从1986年起计算，至2003年止只有17年，并未超过连续耕作20年。一审不予采信胡庭俄的证词错误。胡庭俄的证词是胡庭俄自己回忆亲笔写的，其证据效力大于调查笔录。另被上诉人行政不作为。对争议地的四至范围，上诉人、被上诉人、原审第三人均一致认可，无异议，而被上诉人作出的处理决定却留有0.3亩另案处理，因为这0.3亩是上诉人林地内原有林木已成林的林地。如果作另案处理，上诉人从2005年6月申请确权至今已历时长达6年了，至今不处理，显然属于行政不作为。再是一审适用法律错误。按照《中华人民共和国国土管理法》及有关法规的规定，土地权属纠纷必须由土地管理部门调处，调处不成，报县级人民政府作出处理决定。被上诉人作出的（2008）北政处字第X号3处理决定，以争议地在林业发证已是耕地不属林业发证范围为由将争议地处理给宋家洞五、十组所有属超越职权，应当依法撤销。然而一审法院重审判决仍适用《确定土地所有权和使用权的若干规定》维持（2008）北政处字第X号处理决定，既支持了被上诉人不合法的具体行政行为，又违反了《全国人大常委会法制工作委员会关于如何理解和执行法律若干问题的解答某》关于“县级以上地方人民政府依照森林法的有关规定核发的确认林地所有权或使用权的证书，也就是关于该土地所有权或使用权的证明”的规定。综上所述，一审法院重审判决认定事实、适用法律错误，请依法撤销湖南省郴州市X区（2010）郴北行重字第X号行政判决，撤销湖南省郴州市X区人民政府（2008）北政处字第X号处理决定。判令被上诉人北湖区人民政府重新作出具体行政行为。
被上诉人北湖区人民政府答某辩称：我府作出的处理决定认定事实清楚、适用法律正确。原审作出维持判决正确，请二审法院维持驳回上诉，维持原判。
原审第三人答某辩称，一审认定林业发证时已经是耕地，符合客观事实。答某辩人的耕作已经超过20年。胡庭俄的证词前后矛盾，法院不予采信正确。一审适用法律正确、处理程序合法，恳请二审法院依法维持一审判决。
一审查明的本案事实属实，本院予以确认。
本院另查明，2003年开始，宋家洞四组与宋家洞五、十组就争议地发生纠纷。2008年宋家村X区人民政府申请确权。2008年4月30日，北湖区人民政府作出（2008）北政处字第X号处理决定，以宋家洞五、十组对争议地从1957年连续使用长达四十年之久，符合国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条规定的农民集体连续使用其他农民集体所有的土地已满二十年的应视为现使用者所有，将争议地下山里（峦山脚）确权属于宋家洞村X组所有。宋家洞四组不服向湖南省郴州市人民政府申请复议，郴州市人民政府于2008年10月15日作出郴政行复决字（2008）X号行政复议决定，以北湖区人民政府作出的处理决定对争议范围四至表述不清，且描述的四至与当事人提出的争议界不一致，没有争议地的面积表述，也没有正确区分有争议的旱土面积和林地面积，处理时附的地形图没有准确划出争议范围，属主要事实不清的情况下作出的处理决定为由，撤销了北湖区人民政府作出的（2008）北政处字第X号《关于保和乡宋家洞下山里山林、土地权属处理决定书》，限北湖区人民政府2个月内重新作出处理决定。2008年12月26日，北湖区人民政府作出（2008）北政处字第X号处理决定，该处理决定认为，上诉人持有的X号山林权证虽然包含该争议地中的耕地，但林权证不应该对耕地发证或者不应该将林地的范围扩大到耕地。在争议地的西北边种植的0.3亩成林杉树的权属问题属于另一个法律关系，本案不予处理，将争议地下山里中的耕地32.7亩确权属于宋家洞五、十组所有。郴州市人民政府经复议程序维持了北湖区人民政府作出的（2008）郴北政处字第X号处理决定。宋家洞四组不服，向湖南省郴州市X区人民法院提出行政诉讼，以北湖区人民政府作出的处理决定缺乏依据，适用法律错误为由，请求判令撤销该决定。湖南省郴州市X区人民法院以争议地在1957年前为林地，1957年改为耕地，后又改为旱地，其土地性质发生了变化，其权属的处理机关亦发生变化，应由北湖区人民政府下辖的土地管理部门依法确权，北湖区人民政府作出的（2008）郴北政处字第X号处理决定，不是其职责范围内的行政行为，该行为超越职权范围为由，撤销北湖区人民政府（2008）郴北政处字第X号处理决定，宋家洞五、十组不服湖南省郴州市X区人民法院作出的（2009）郴北行初字第X号行政判决，向本院提起上诉。本院于2010年2月10日作出（2010）郴林行终字第X号行政裁定，裁定撤销原判，发回重审。理由是湖南省郴州市X区人民法院根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一、二款，《中华人民共和国森林法》第十七条第一款之规定，北湖区人民政府对本案有权作出行政裁决，一审判决适用法律错误，程序违法。湖南省郴州市X区人民法院重审后作出（2010）郴北行重字第X号行政判决，维持了被上诉人北湖区人民政府作出的（2008）北政处字第X号处理决定。
本院认为，人民法院审理行政案件，是对具体行政行为是否合法进行审查。本案被上诉人北湖区人民政府将争议地下山里中的耕地32.7亩确权属于宋家洞村X组所有，主要依据的事实是1957年宋家洞五、十组陆续将争议地开垦为旱土，1964年搞“社教”时，把土地改成水田、旱地，依照国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条进行了确权。因此，本案审理的焦点是宋家洞五、十组在争议地是否连续耕种已满二十年。该事实的认定是否清楚，是被上诉人具体行政行为是否合法的关键。本案被上诉人北湖区人民政府受理本案后，对宋家洞五、十组的陈某福、廖某、谢开义、陈某亮等村民进行过调查，其调查笔录基本能证实从1957年开始，宋家洞五、十组就陆续对争议地进行了开垦，从1964年“社教”开始至1972年土地改成了水田、旱地，直到2003年对争议地附近溶洞开发才产生纠纷。以上被调查的人员，虽均系宋家洞五、十组村民，有利害关系，不宜采信，但被上诉人于2008年9月对上诉人时任组长的周某元所作的调查笔录，可以印证事实，周某元的证词证明该争议地在1972年“农业学大赛”时，被宋家村X组陆续开垦成田，后改为土。周某元系宋家洞四组申请确权时的该组组长，周某元证词能印证了1964年至1972年争议地由旱土改为田，以后又变成旱土，并由宋家洞一直管理至今的事实。该争议地土改时虽属宋家洞四组村民所有，双方无异议，1982年“林业三定”时宋家洞四组又持有原郴县人民政府颁发的第X号山林权证，但上诉人至1982年持有县人民政府颁发的第0079林权证后，宋家洞五、十组仍在对耕地延续管理，直到2003年后争议地附近搞溶洞开发，才主张收回土地。这期间，从宋家洞四组取得山林权证到主张权利已满20年。关于上诉人宋家洞四组上诉所称，1982年双方对争议地有纠纷，经原郴县保和人民公社党委副书记胡庭俄组织双方调解，上诉人同意给宋家洞五、十组再耕作4年，因此宋家洞五、十组的连续耕作，应从1982年加4年，即从1986年起算至2003年只有17年，并未超过20年，上诉人这一主张是基于胡庭俄出具的证明，但胡庭俄在被上诉人北湖区人民政府调查时，胡庭俄又予以否定了原先自己出具的证明，胡庭俄先后的证词互相矛盾，其前后证词均不具有证据的效力。关于被上诉人北湖区人民政府作出的（2008）北政处字第X号处理决定程序是否合法的问题，上诉人提出土地权属纠纷必须由土地管理部门调处，调处不成，报县级人民政府作出处理决定。上诉人这一上诉理由，没有法律依据，因为法律并无规定土地管理部门的调处是县级以上人民政府处理土地权属纠纷的前置程序。上诉人关于全国人大常委会法制工作委员会的解答某中“县级人民政府依照森林法有关规定核发的确认林地所有权或使用权的证书，也就是关于土地所有权使用权的证明。”该解答某的内容，主要是指对林地颁发山林权所有证后，不必再颁发土地证。本案中，取得了山林权所有证的林地，被其他农民集体开垦成旱土，连续耕管20年后，其土地所有权仍受国土管理法等相关法律、规章的调整。因此，被上诉人北湖区人民政府依据宋家洞五、十组对争议地连续耕作管理已满二十年的现实管理事实，依照国家土地管理局关于《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条，农民集体使用其他农民集体所有的土地已满20年的，应视为现使用者所有，将争议地“下山里”32.7亩耕地确权属宋家洞五、十组所有，符合法律规定。被上诉人在本案处理权属争议中，依职权可以处理林地、土地的权属纠纷，对争议地中的0.3亩林地另案处理有所不妥，增加了当事人诉累。但对0.3亩林地另案处理方式并不是当事人所称的行政不作为，另案处理其实亦是处理纠纷的一种方式。
综上，上诉人上诉理由均不成立，其上诉请求本院不予支持。一审法院认定事实清楚，适用法律正确，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人湖南省郴州市X村民委员会第四村X组负担。
本判决为终审判决。
审判长李开清
审判员段大清
审判员徐作顺
二○一一年八月八日
书记员唐俊宇
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判；
（二）原判决认定事实清楚，但适用法律、法规错误的，依法改判；
（三）原判决认定事实不清，证据不足，或者由于违反法定程序可能影响案件正确判决的、裁定撤销原判，发回原审人民法院重审，也可以查清事实后改判。当事人对重审案件的判决、裁定，可以上诉。
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