广东省珠海市中级人民法院
行政判决书
(2005)珠中法行终字第X号
上诉人(原审原告):姜某，男，汉族，X年X月X日出生，户籍所在地:河南省罗山县X乡X村，身份证号码:（略）。
委托代理人:黄绍军，广东德赛律师事务所律师。
被上诉人(原审被告):珠海市公安局交通警察支队香洲大队。地址:珠海市香洲梅华东路X号。
法定代表人:郑某某，大队长。
委托代理人:韩某某，该大队干部。
委托代理人:冯某某，该大队干部。
上诉人姜某因与被上诉人珠海市公安局交通警察支队香洲大队行政处罚一案，不服珠海市香洲区人民法院(2004)香行初字第X号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2005年6月8日对本案进行了公开开庭审理。上诉人姜某的委托代理人黄绍军，被上诉人珠海市公安局交通警察支队香洲大队的委托代理人韩某某、冯某某等到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原判认定，2004年8月12日10时许，原告驾驶无号牌电动自行车(凯骑牌)行驶在珠海市X路时，被告的执勤民警予以拦查，被告以原告驾驶有机械动力装置的非机动车上路行驶违反《珠海市X路交通管理条例》第四十九条第一款第(二)项的规定为由，给予原告罚款50元的行政处罚，向原告送达了《公安交通管理简易程序处罚决定书》(（略）（略）)，并告知了原告有关权利和救济途径。原告按照行政处罚决定书交纳了罚款，被告亦出具了广东省定额罚款收据。
原判认为，一、授权特区立法，是全国人大通过的授权决定。1996年3月17日，全国人大通过的《关于授权汕头市和珠海市人民代表大会及其常务委员会、人民政府分别制定法规和规章在各自的经济特区实施的决定》，珠海市由此取得了授权立法的权力。根据全国人大授权决定，珠海市人民代表大会及其常务委员会可以根据本经济特区的具体情况和实际需要，遵循宪法的规定以及法律和行政法规的基本原则，制定法规，在经济特区实施，这也是全国人大授予的珠海经济特区特别立法权。从全国人大的授权决定的规定看，经济特区制定的法规，还可以对法律、行政法规的某些规定作出适当的变通。《中华人民共和国立法法》(下称《立法法》)第六十五条规定:“经济特区所在地的省、市的人民代表大会及其常务委员会根据全国人民代表大会的授权决定，制定法规，在经济特区范围内实施。”《立法法》第八十一条第二款规定:“经济特区法规根据授权对法律、行政法规、地方性法规作变通规定的，在本经济特区适用经济特区法规。”根据《立法法》的上述规定，至今仍允许经济特区继续行使制定法规的特殊权力。《立法法》本身对于经济特区是否可以变通国家法律、行政法规，不作具体规定，而是由全国人大的授权决定来确定。目前全国人大的授权决定是允许变通的，珠海市根据这一规定，可以适用现在还需要有些变通的情况。经济特区可以根据全国人大的授权制定特区法规，在本经济特区适用。经济特区法规经授权对法律、行政法规、地方性法规作变通规定，在本经济特区适用经济特区法规。
二、《珠海市X路交通管理条例》是珠海市取得了授权立法的权力后，颁布施行的特区法规，其制定是根据珠海经济特区的具体情况和实际需要，遵循宪法的规定以及法律和行政法规的基本原则，并已报全国人民代表大会常务委员会、国务院和广东省人民代表大会常务委员会备案，其颁布及在珠海经济特区实施适用，至今尚未被有权机关修改或废止，依然是合法有效的特区法规，必须依法适用与遵守。对原告发生于珠海经济特区的交通违法行为，被告适用《珠海市X路交通管理条例》的有关规定作出的行政行为，适用法律正确。
“非机动车”，按照《中华人民共和国道路交通安全法》第一百一十九条第(四)项的规定，是指以人力或者蓄力驱动……以及虽有动力装置但设计最高时速、空车质量、外形尺寸符合有关国家标准的残疾人机动轮椅车、电动自行车等交通工具。该条款规定已明确将电动自行车列归有动力装置驱动的非机动车。根据《电动自行车通用技术条件》(即国标（略）-1999)第3点中对电动自行车的定义:电动自行车是以蓄电池作为辅助能源的电动或电助动功能的特种自行车。因此，其应属有动力装置的非机动车。况且，就电动自行车的构造原理看，其配有电机，这电机是将电能转化为动能的机械装置。原告所驾驶的电动自行车，其购买发票上也写有该车的电机号码（略），因此，其又应属装有机械动力装置的非机动车。《珠海市X路交通管理条例》第十五条第(二)项规定“装有机械动力装置的自行车和人力三轮车不予核发号牌”，第四十九条第一款第(二)项对“驾驶有机械动力装置的非机动车”处罚的规定，结合前后条文来看，有“机械动力装置的非机动车”即是指“有机械动力装置的自行车和人力三轮车”。从电动自行车的定义与构造可以看出，原告的电动自行车与《珠海市X路交通管理条例》第十五条第(二)项规定不予核发号牌的“装有机械动力装置的自行车”性质相同，定义相符。原告驾驶的电动自行车，既属《中华人民共和国道路交通安全法》第一百一十九条定义的“有动力装置”的非机动车，也属《珠海市X路交通管理条例》第四十九条第一款第(二)项规定的“有机械动力装置的非机动车”。被告对原告驾驶的电动自行车的性质认定正确，其主张原审予以采纳。
《珠海市X路交通管理条例》第十六条第一款规定:“非机动车必须经公安机关注册登记，取得行驶证、号牌，方可在道路上行驶”。第四十九条第一款第(二)项规定:“驾驶有机械动力装置的非机动车的”，处以警告，可以并处20元以上100元以下的罚款。这些遵循宪法规定和法律、行政法规的基本原则，根据珠海经济特区具体情况和实际需要而作出的变通规定，其对电动自行车这一非机动车交通工具的界定，与《中华人民共和国道路交通安全法》的相关规定，并不存在冲突之处。被告适用《珠海市X路交通管理条例》的规定，对原告的违法行为实施处罚，依法、适度，原审予以支持。
被告作出行政处罚决定符合法定程序。被告在作出行政处罚决定之前，口头告知了原告作出行政处罚决定的事实、理由、依据及其依法享有的权利，听取了原告的陈述和申辩。并且，当场填写有预定格式、编有号码的《公安交通管理简易程序处罚决定书》，载明了原告的违法行为、行政处罚依据、罚款数额、时间、地点以及盖有珠海市公安局交通警察支队香洲大队的公章和交警梁海强的私章。因此，被告的行政执法程序合法。原告认为被告没有对车辆的各项技术进行检测就进行处罚，因而被告的处罚决定存在程序上的错误的观点不能成立。为此，原审依照最高人民法院《关于执行(中华人民共和国行政诉讼法)若干问题的解释》第五十六条第(四)项的规定，判决如下:驳回原告姜某的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由原告负担。
上诉人姜某不服上述判决，认为一审判决在适用法律方面是错误的。故请求二审法院撤销珠海市香洲区人民法院(2004)香行初字第X号行政判决，判决被上诉人承担本案的诉讼费用。事实与理由如下:一、一审法院认为被上诉人行政处罚适用《珠海市X路交通管理条例》属于适用法律正确的观点是错误的。第一、关于电动自行车如何管理适用的法律是《中华人民共和国道路交通安全法》。1、《中华人民共和国道路交通安全法》是由全国人大颁布在全国实施的，适用的区域自然也包括珠海市。《中华人民共和国道路交通安全法》明显属于上位法。而《珠海市X路交通管理条例》则是珠海市人大通过的，相对道路安全法，属于下位法。我国立法法明确规定上位法优于下位法。2、《中华人民共和国道路交通安全法》是2004年颁布实施的，而《珠海市X路交通管理条例》是1998年颁布实施的，《中华人民共和国道路交通安全法》相对于《珠海市X路交通管理条例》是新法，我国立法法明确规定新法优于旧法。第二、《中华人民共和国道路交通安全法》与《珠海市X路交通管理条例》存在冲突。根据《中华人民共和国道路交通安全法》的规定，并没有禁止电动自行车在道路上行驶，《珠海市X路交通管理条例》第四十九条第一款第二项规定则明显与《中华人民共和国道路交通安全法》存在冲突。第三、《珠海市X路交通管理条例》没有对电动自行车登记上牌作出具体规定。《中华人民共和国道路交通安全法》第十八条，在程序上规定公安交通管理部门有权利对非机动车进行管理，权利与义务是对等的，该条规定也要求公安交通管理部门应出台如何登记上牌的规定。而珠海市目前的状况是，交通管理部门并没有出台关于电动自行车如何上牌和管理的规定。所以，电动自行车不能登记和上牌的后果不应由上诉人承担。二、电动自行车是否有通行权的决定权在省、自治区、直辖市人民政府。根据《中华人民共和国道路交通安全法》第十八条第一款规定:依法应当登记的非机动车，经公安机关交通管理部门登记后，方可上道路行驶。《中华人民共和国道路交通安全法》第十八条第二款规定:依法应当登记的非机动车的种类，由省、自治区、直辖市人民政府根据当地实际情况规定。同时，《中华人民共和国道路交通安全法实施条例》第三节第六十八条至第七十二条具体规定了驾驶非机动车(其中包括电动自行车)应遵循的交通规则。其中对电动自行车通行、横过机动车道、电动自行车高度、驾驶人等均作出了具体明确的规定。由此可见，能决定电动自行车是否可以上路行驶的权力在于省、自治区人民政府。在广东省则是由广东省人民政府决定。在省人民政府没有对此作出具体规定之前，被上诉人无权禁止电动自行车在珠海道路上行驶。三、一审法院将电动自行车定性为“装载有机械动力装置的非机动车”属定性错误。本案中被上诉人的民警梁海强作出行政处罚的事实依据是上诉人在道路上使用电动自行车。被上诉人认为上诉人的行为违反了《珠海市X路交通管理条例》第49条之规定，违法驾驶有机械动力装置的非机动车。第一，从字面上理解，装载有机械动力装置的非机动车，机械动力装置特指运用机械动力驱动，运用的原理是物理上的原理。而电动自行车则是靠电力来驱动，明显区别于机械动力。第二，电动自行车从生产出来就是有电动装置，并且我国法律允许电动自行车生产和销售。这种情形应区别于在非机动车上非法或私自装载机械动力装置。国家既然允许生产与销售，就应该允许其在道路上行驶。第三，《珠海市X路交通管理条例》颁布时间是1998年，当时法规规定的“有机械动力装置的非机动车”特指那些非法在自行车上装载机械动力装置的非机动车。当时法规本身限制的对象并不包括电动自行车，因为那时候，电动自行车很少，而且绝大多数不是正常厂家生产。《珠海市X路交通管理条例》本身也没有给电动自行车定性。第四、对于电动自行车是否属于“机械动力装置的非机动车”这个问题，珠海市自行车协会专门咨询了有关专家，专家的意见是机械动力和电动装置是有本质区别的。第五、根据2004年5月1日开始施行的《中华人民共和国道路交通安全法》及相关法律的规定，也没有将电动自行车定性为“机械动力装置的非机动车”。根据《中华人民共和国道路交通安全法》第119条第(四)项的规定，仅是将电动自行车认定为“动力驱动”。对于机械驱动的非机动车和电动驱动的电动自行车，上诉人认为，交警应对此予以区别对待。所以，一审法院目前仍旧将电动自行车当作“有机械动力装置的非机动车”属于常识性的定性错误。关于电动自行车是否可以上路行驶的问题，上诉人认为不是一个简单禁止的行政命令就行得通的，作为行政执法机关本身无权立法，在具体实施行政行为的时候应遵守国家法律、法规的规定，应首先优先适用国家法律和法规的规定。珠海应学其他省市，不是完全禁止，而是规范管理。
综上所述，上诉人认为一审法院对电动自行车的定性错误，认定被上诉人行政处罚合法是错误的，请求二审法院作出公正判决。
被上诉人珠海市公安局交通警察支队香洲大队答辩如下:一、被上诉人所作出的行政处罚的事实清楚。上诉人姜某驾驶无号牌电动自行车在珠海市X路行驶，事实清楚，证据充分。对此案件事实，上诉人没有提出反驳的证据。二、被上诉人所作出的行政处罚适用法律正确。(一)关于本案行政处罚中适用法律的问题。上诉人提出《中华人民共和国道路交通安全法》没有禁止电动自行车在道路上行驶，《珠海市X路交通管理条例》第四十九条第一款第二项之规定与新法有冲突。我队认为此说法不成立。《中华人民共和国道路交通安全法》对电动自行车只有第五十八条及第一百一十九条第(四)项作了规定，其中第一百一十九条第(四)项的规定是将电动自行车定为有动力装置驱动的非机动车，第五十八条规定的是电动自行车在非机动车道行驶，最高时速不得超过十五公里，但这些只不过是通行规则。《中华人民共和国道路交通安全法》全文均没有规定电动自行车可以不经登记就能上路行驶，反而在十八条规定了:“依法应当登记的非机动车，经公安机关交通管理部门登记后，方可上路行驶”。从这条规定可以看出，电动自行车并非必然可以上路行驶。上路的前提首先是要明确电动自行车是否属于应登记的非机动车，如果是，就应当经公安机关交通管理部门登记后，方可上路行驶。对此《中华人民共和国道路交通安全法》第十八条第二款授权地方根据当地实际情况规定。上诉人所称“《中华人民共和国道路交通安全法》没有禁止，电动自行车就可以上路行驶”，这说法是对法律的肆意曲解，对《中华人民共和国道路交通安全法》第十八条的规定视而不见。目前《广东省道路交通安全条例》没有正式出台。对于电动自行车是否应登记和可以上道路行驶，该《广东省道路交通安全条例》草案的意见是交由各地级以上市人民政府报批，省里不作统一规定。目前《珠海市X路交通管理条例》第十六条规定:“非机动车必须经公安机关注册登记，取得行驶证、号牌，方可在道路上行驶”，同时《珠海市X路交通管理条例》第十五条第(二)项规定“装有机械动力装置的自行车和人力三轮车不予核发号牌”，并且第四十九条第一款第(二)项作了相关处罚规定。至于《珠海市X路交通管理条例》的法律效力是不容质疑的。珠海市人大常委会制定《珠海市X路交通管理条例》是根据《全国人民代表大会关于授权汕头市和珠海市人民代表大会及其常务委员会、人民政府分别制定法规和规章在各自的经济特区实施的决定》授权立法，且已报全国人大常委会、国务院、和广东省人大备案。同时根据《中华人民共和国立法法》第八十一条第二款:“经济特区根据授权对法律、行政法规，地方性法规作变通规定的，在本经济特区适用经济特区法规的规定”。到目前为止，《珠海市X路交通管理条例》没有被其制定机关或其上一级机关变更或废止，是现行有效的法律，并且该法与《中华人民共和国道路交通安全法》没有冲突。上诉人关于“上位法优于下位法，新法优于旧法”的说法是无法成立的，既然没有法律冲突何来“上位法优于下位法，新法优于旧法”更何况“特别法优于普通法”，上诉人对此为何不提是不懂还是在诡辩另外，上诉人所说的“《珠海市X路交通管理条例》没有对电动自行车登记上牌作出具体规定，所以电动自行车不能登记和上牌的后果不应由上诉人承担”，这说法更是无理取闹。《珠海市X路交通管理条例》第十五条第(二)项规定“装有机械动力装置的自行车和人力三轮车不予核发号牌”，既然明确规定不予核发号牌又何来对这类型车辆的“登记上牌作出具体规定”何况申请登记是另一具体行政行为，不属于本案解决的问题。没有申请注册登记就上路本身也是违法的。我队作为珠海市公安交通管理部门在珠海经济特区内适用《珠海市X路交通管理条例》，据此所作的处罚是合法的。(二)关于电动自行车的性质。上诉人提出“电动自行车”应区别于“有机械动力装置的非机动车”这说法不成立。我队认为电动自行车属于《珠海市X路交通管理条例》规定的“有机械动力装置的非机动车”。其依据是《中华人民共和国道路交通安全法》，该法第一百一十九条第(四)项明确将电动自行车归为有动力装置驱动的非机动车。《珠海市X路交通管理条例》第十五条第(二)项规定“装有机械动力装置的自行车和人力三轮车不予核发号牌”和第四十九条第一款第(二)项对“驾驶有机械动力装置的非机动车”处罚的规定，是立法上假定和处理的关系，结合前后条文来看，有“机械动力装置的非机动车”是指“有机械动力装置的自行车和人力三轮车”。另外，《电动自行车通用技术条件》第3点中对电动自行车的定义:“电动自行车是以蓄电池作为辅助能源，具有两个车轮，能实现人力骑行、电动或电助动功能的特种自行车”。另外，电动自行车的构造就有电机，这电机是将电能转化为动能的机械装置。上诉人所骑的电动自行车的购买发票上也写有该车的电机号码:（略）。从电动自行车的定义和构造可以看出电动自行车与《珠海市X路交通管理条例》第十五条第(二)项规定不予核发号牌的“装有机械动力装置的自行车”是相符的。况且，广东省公安厅交警总队拟定的《广东省道路交通安全条例》草案第四条“电动自行车、残疾人机动轮椅车等安装有动力装置的非机动车实行登记制度，经公安机关管理部门登记后，方可上路行驶”。此征求意见虽无法律效力，但从学理方面看，交通管理的权威部门也将电动自行车定为有动力装置的非机动车。三、被上诉人所作行政处罚符合法定程序。我队民警梁海强依据《道路交通安全违法行为处理程序规定》口头告知上诉人违法行为的基本事实、拟作出的行政处罚、依据及其依法享有的权利，听取了上诉人的陈述和申辩，当场制作有公安机关交通管理部门和交通警察盖章的《公安交通管理简易程序处罚决定书》(（略）号)并由上诉人签名，然后将简易程序处罚决定书当场交付被处罚人，开具了《广东省定额罚款收据》，上诉人姜某也交纳了伍拾元罚款。我队对上诉人的处罚是严格依据《中华人民共和国道路交通安全法》第一百零七条及《道路交通安全违法行为处理程序规定》的规定实施的。综上所述，珠海市公安局交通警察支队香洲大队对上诉人所作的行政处罚事实清楚，证据确凿充分，适用法律法规正确，符合法定程序，处罚适当。请法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第一项规定，维持原判，驳回上诉。
本案经过开庭审理，双方当事人对本案事实方面的认定无异议。本案争议的焦点在于被上诉人作出具体行政行为时适用了《珠海市X路交通管理条例》第四十九条第一款第二项之规定是否正确。
本院认为:一、关于电动自行车的性质问题。《珠海市X路交通管理条例》是1998年9月1日施行的，当时电动自行车没有问世。但在实际生活中，却有部分人非法改装自行车，擅自在自行车中加装动力装置，为了道路交通的安全，珠海市人大在制定该《珠海市X路交通管理条例》时，就规定对于“装有机械动力装置的自行车”不予核发号牌和不允许上路行使。这里所指的“机械动力装置的自行车”就是指靠机械传动能量而驱动的自行车，而不是靠人力驱动的自行车。1999年10月，国家公布了《电动自行车通用技术条件》，给电动自行车下了明确的定义和技术标准，按规定，该产品有多种类别，但均是按照电动机与驱动轮之间的传动方式进行分类的，不论是轴传动、链传动、皮带传动还是摩擦传动，除了蓄电池作为辅助能源外，还是要靠电动机这一机械装置来传输动力从而达到驱动的目的。因此，电动自行车就是属于带有机械动力装置的自行车。正是有了电动自行车的生产与销售，所以在2004年5月1日正式实施的《中华人民共和国道路交通安全法》才对电动自行车的登记以及行使规则作出了规定。根据该法第一百一十九条第(四)项的规定，“非机动车”是指以人力或畜力驱动，上道路行使的交通工具，以及虽有动力装置驱动但设计最高时速、空车质量、外形尺寸符合有关国家标准的残疾人机动轮椅车、电动自行车等交通工具。该条款明确了“电动自行车”就是属于有动力装置驱动的自行车，这与《珠海市X路交通管理条例》中所指“机械动力装置的自行车”性质是一样的。上诉人认为两者性质不同的观点是错误的，本院不予采纳。
二、关于《珠海市X路交通管理条例》的效力问题。早在1996年3月，全国人民代表大会就作出了关于授权汕头市和珠海市人民代表大会及其常务委员会、人民政府分别制定法规和规章在各自的经济特区实施的决定，之后在2000年3月15日公布的《中华人民共和国立法法》第六十五条也规定了经济特区所在地的省、市的人民代表大会及其常务委员会根据全国人民代表大会的授权决定，制定法规，在经济特区范围内实施。1998年5月21日珠海市人大常委会通过的《珠海市X路交通管理条例》是一部有效的法规，至今未宣布作废，仍然有效。该《珠海市X路交通管理条例》一直以来是珠海市交警部门管理道路交通以及违章处罚的依据之一。根据该条例的规定，对于“装有机械动力装置的自行车和人力三轮车”是不予核发号牌以及不允许上路行使的。上诉人违反了上述规定，被上诉人依据该《珠海市X路交通管理条例》第四十九条第一款第(二)项的规定对上诉人处以50元的罚款并无不当。
至于2004年5月1日施行的《中华人民共和国道路交通安全法》中对于非机动车、电动自行车的规定。首先，该法第十八条明确规定，依法应当登记的非机动车，经公安机关交通管理部门登记后，方可上路行使。依法应当登记的非机动车的种类，由省、自治区、直辖市人民政府根据当地实际情况规定。该法还规定了非机动车的通行规则，其中包括电动自行车。该法虽然对非机动车的通行规则作出了规定，但对于哪些非机动车应当登记才可以上路，该法并未直接作出规定，而是交由各地省政府决定。由于《广东省道路交通安全条例》至今未正式出台，所以珠海市对于非机动车的管理问题仍然应该按照原来的有关规定执行。上诉人虽然合法购买了电动自行车，但在省政府未正式作出规定之前，应该遵守《珠海市X路交通管理条例》的有关规定，现上诉人驾驶的电动自行车未经上牌就在马路上行使，显然是违法的。综上所述，上诉人在没有相关法律规定允许电动自行车上路的情况下，其驾驶未经登记的电动自行车上路有违《珠海市X路交通管理条例》，被上诉人对其行为予以处罚，事实清楚，证据充分，适用法律、法规正确，程序合法，处罚得当。原审法院作出的认定以及判决是正确的，本院予以维持。上诉人上诉理由不成立，应予驳回。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第(一)项的规定，判决如下:
驳回上诉，维持原判。
本案二审受理费50元，由上诉人承担。
本判决为终审判决。
审判长刘秋萍
审判员林洁
代理审判员乌云利
二00五年八月十一日
书记员吴岭
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