上诉人（一审第三人）柳江县X村民委员会中角村X组（以下简称中角小组），住所地柳江县X村中角屯。
诉讼代表人谭某甲，组长。
上诉人（一审第三人）柳江县X村民委员会大木利村X组（以下简称大木利小组），住所地柳江县X村大木利屯。
诉讼代表人覃某乙，组长。
上诉人（一审第三人）柳江县X村民委员会下福村X组（以下简称下福小组），住所地柳江县X村下福屯。
诉讼代表人曾某丙，组长。
上诉人（一审第三人）柳江县X村民委员会龙团村X组（以下简称龙团小组），住所地柳江县X村龙团屯。
诉讼代表人曾某丁，组长。
上诉人（一审第三人）柳江县X村民委员会波庙村X组（以下简称波庙小组），住所地柳江县X村波庙屯。
诉讼代表人陈某，组长。
上诉人（一审第三人）柳江县X村民委员会小木利村X组（以下简称小木利小组），住所地柳江县X村小木利屯。
诉讼代表人曾某丁，组长。
六上诉人共同委托代理人刘志军，广西桂柳律师事务所律师。代理权限为特别授权。
被上诉人（一审原告）柳江县X村X组（以下简称谭某小组），住所地柳江县X村民委员会谭某屯。
诉讼代表人谭某戊，组长。
委托代理人韦某旋，广西天际律师事务所律师。代理权限为特别授权。
一审被告柳江县人民政府（以下简称县政府），住所地柳江县X镇X路X号。
法定代表人覃某己，县长。
委托代理人韦某某，柳江县国土资源局干部。代理权限为特别授权。
委托代理人曾某庚，柳江县国土资源局干部。代理权限为特别授权。
上诉人中角小组、大木利小组、下福小组、龙团小组、波庙小组、小木利小组因谭某小组诉县政府土地行政裁决纠纷一案，不服柳江县人民法院2011年3月15日作出的（2011）江行初字第X号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。
一审判决认定事实如下，谭某小组与中角小组、大木利小组、下福小组、龙团小组、波庙小组、小木利小组争议的土地位于柳江县X村东南面的“园岭塘”，该争议地北面与东北面为龙团小组、小木利小组、波庙小组的畲地相邻，南面及西南、东南面是大木利小组、谭某小组的畲地，西面是中角小组的畲地，东面至东北面为谭某小组、中角小组、龙团小组的畲地相连接，面积约24.353亩。“园岭塘”是一块地势低洼季节性有水某塘，每年的大雨来时该塘开始有水，秋天后年份干旱时就逐渐干枯。该塘有水某是周边耕作区群众劳动耕作时给耕牛饮水某泡水某温之地，塘干时未种有农作物是周边群众放牧之地。1955年合作化至1962年“四固定”时，该争议的“园岭塘”由基隆大队副业队养鱼。“四固定”以后至上世的七十年代“园岭塘”是谭某小组管理使用，雨水某时，谭某小组就养鱼，冬天干旱时就种植农作物。1981年实行联产承包责任制时，谭某小组没有将该“园岭塘”发出承包，但偶有些村民不时在塘内养鱼。2008年5月谭某小组村民在争议地周围挖沟和砌围墙基时引起纠纷。柳江县X镇人民政府（以下简称拉堡镇政府）经过立案、调查取证、走访知情人或组织各方当事人调解，在调解不成的情况下于2008年11月20日作出《关于基隆村X村X村X组对园岭塘土地所有权属纠纷的处理意见》，认定争议的“园岭塘”（面积约35亩）土地所有权应归谭某小组所有。中角小组、大木利小组、下福小组、龙团小组、波庙小组、小木利小组不服，向县政府申请土地确权，县政府于2010年8月23日作出江政处字〔2010〕X号《柳江县X镇X村X组与大木利等七个村X组对“园岭塘”土地权属纠纷的处理决定》（以下简称〔2010〕X号决定），将争议“园岭塘”（面积24.353亩）的土地所有权确权为谭某小组与中角小组、大木利小组、下福小组、龙团小组、波庙小组、小木利小组七个村X组共同所有。谭某小组不服向柳州市人民政府申请复议，柳州市人民政府于2010年12月9日作出柳政复字〔2010〕X号《行政复议决定书》，维持了〔2010〕X号决定。谭某小组仍不服，又向法院提起行政诉讼。
一审法院经审理认为，县政府作为行政机关，履行法定职责，切实保护土地管理者的使用权和所有权。依据《中华人民共和国土地管法》第十六条的规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决，协商不成的，由人民政府作出处理。谭某小组与中角小组、大木利小组、下福小组、龙团小组、波庙小组、小木利小组的土地权属争议，系农村集体与集体之间的土地使用权属争议。该争议的“园岭塘”原是一个望天塘，从土地改革、“四固定”以后一直未进行确权，1955年合作化时，该争议的“园岭塘”由基隆大队副业队养鱼至1962年“四固定”是事实，但是，从1962年以后至大集体生产时，一直都是谭某小组管理使用，虽然联产承包责任制时，该塘未进行发包，但谭某小组管理该争议的“园岭塘”已经形成历史的事实。该争议地原来包括现在，是附近村X区群众劳动歇作时给耕牛饮水某泡水某温之地，这也是不争的事实。而中角小组、大木利小组、下福小组、龙团小组、波庙小组、小木利小组以其争议地是供耕牛饮水某泡水某温之地，就是属于其所有的理由不充分，庭审中也未能举出有效证据证明，依法不予支持。此外，县政府在处理过程中，既然认定为1955年合作化时，该塘由基隆大队副业队养鱼；却又认定1955年至1956年中角小组村民谭某林在该塘养鱼；上世纪60年代中角小组村民谭某洪、谭某灵偶在塘内放养有三、四年的鱼；上世纪70年代谭某小组的村X村民覃某平偶在塘内放养有三、四年的鱼等这些事实的认定与实际不相符。此外，小木利小组在调解时已自愿放弃自己主张的权利，而在其又申请权利时，县政府应该重新启动新程序，况且，其提供的材料自相矛盾，县政府也给予采信。由于县政府作出的〔2010〕X号决定认定事实不清楚，处理程序违法，有可能导致适用法律错误。为此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第(二)项第1目、第2目、第3目的规定，一审法院判决：撤销县政府2010年8月23日作出的〔2010〕X号决定。
六上诉人共同上诉称，一审判决认定事实不清，采信证据不当，违背法律，判决错误，损害了上诉人的合法权益。1、一审法院在没有法定证据前提下，超越司法审查权，以司法审查权替代行政权，错误地认定“1962年以后至大集体生产时，一直都是谭某小组管理使用，虽然，联产承包责任制时，该塘未进行发包，但是谭某小组管理该争议地已经形成历史事实”，这与本案的客观事实不相符，严重违反我国行政诉讼法第五条和第五十四条等规定。2、县政府在〔2010〕X号决定中认定的事实，是按照法定程序，在调查事实清楚以后，依法作出的，符合客观实际，应当维持。3、关于上诉人小木利小组是否放弃权利的问题。根据《广西壮族自治区土地山林水某权属纠纷调解处理条例》第十八条、《土地权属争议调查处理办法》第四、五条规定，拉堡镇政府只能调解，无权对本案纠纷作出处理决定。那么小木利小组组长个人向拉堡镇政府提出放弃土地权属申请的行为不产生法律效力，只要小木利小组在县政府作确权处理时参与了确权程序，即不存在程序违法。4、县政府以法律、法规和土地管理规章为依据，从实际出发，尊重历史，面对现实，将“园岭塘”争议地确权给六上诉人和被上诉人共同所有，认定事实清楚，证据确凿充分，调处程序合法，应予维持。请求二审法院撤销一审判决，维持县政府作出的〔2010〕X号决定。
被上诉人谭某小组答辩称，1、一审判决认定县政府作出的〔2010〕X号决定认定事实不清，是十分正确的。争议的园岭塘解放以来一直由答辩人管理、使用，这有与答辩人无利害关系的历届村委、大队的领导人予以证明，也有拉堡镇政府在调查之后作出的认定，对这些正确的证明和认定，县政府本应重视和采信，但反而听信其他村X村民为维护自己利益的偏见，错误地确定园岭塘为七个村X组共有。事实极不清楚，明显理由不充分。2、一审判决认定县政府处理程序违法是准确的，完全是事实。在县政府进行调解处理的整个阶段，答辩人作为争议一方，自始至终没有见到小木利小组主张过权利，也没有见到小木利小组参加过任何的调处活动，在县政府所提交的许多“通知”、“签到”、“调处会”等材料中，均无小木利小组的身份。最后县政府下达处理决定时，却突然冒出小木利小组。这一奇怪的现象，程序上是对权利主体的忽视，体现出来的结果则是没有进行公正地处理。另外，县政府调处程序的不公正还体现在对所依据的调处证据的公示、告知方面，这点答辩人在一审时已作辩解。3、县政府在收到一审判决后，没有提出上诉，说明一审判决已得到县政府的认可和接受，也说明一审判决是正确的，请予维持。二、中角小组等六个村X组的上诉纯属无理。1、关于证据的采信和事实的认定问题，六上诉人认为错误，但理由却是没有事实为据，仅停留在理论的表述上。2、关于园岭塘的确权问题，解放以来一直未确权并不等于没有归属。而且，由于历史的原因，至今一直没有进行确权的土地、水某、山林等还很多，这是中国的固有特点。3、小木利小组是否放弃权利，答辩人无权干涉，但在行政调处过程中应告知争议对方即答辩人，且应通知小木利小组参与并行使其权利，否则是程序违法。一审判决是正确的，应当予以维持，请二审依法驳回上诉，维持原判。
一审被告县政府陈某称，同意上诉人提出的上诉请求和理由。1、县政府认定事实主要是依据拉堡镇政府与柳江县国土资源局在处理该纠纷时对知情人制作的调查笔录，包括谭某小组提供的四名证人的调查综合作出的，认定事实清楚，采信的证据也是正确的。从谭某小组提供的证人的调查笔录来看，证言很含糊，不能完全采信，也不能反映出“一直都是谭某小组管理使用”的事实。一审法院否认县政府认定的事实，不采信县政府的调查笔录是错误的。一审判决认定的部分事实是没有依据的，无法证实争议地一直由谭某小组管理使用，且超越了其法定职权。县政府综合分析调查笔录和经过确权领导小组讨论，根据“三个有利于”原则作出的处理决定，认定的事实是清楚的，证据是充分的，适用法律正确，一审判决撤销是错误的。2、县政府在确权时把小木利小组列为当事人是正确的。因为小木利小组是在拉堡镇政府调处时提出放弃权利的，但当纠纷移交到县政府进行确权时，小木利小组又提交了委托书，主张权利。在确权程序未完成时，小木利小组放弃后又主张的行为并没有违法，因此县政府将其列为当事人，程序上并无不当。
经审查，本院确认一审判决确认的证据合法有效，可作为定案依据。根据以上证据，本院二审查明的事实如下，谭某小组与中角小组、大木利小组、下福小组、龙团小组、波庙小组、小木利小组争议的土地位于柳江县X村东南面的“园岭塘”，该争议地北面与东北面为龙团小组、小木利小组、波庙小组的畲地相邻，南面及西南、东南面是大木利小组、谭某小组的畲地，西面是中角小组的畲地，东面至东北面为谭某小组、中角小组、龙团小组的畲地相连接，面积约24.353亩。争议地自解放后未经任何一级政府确定过权属。“园岭塘”是一块地势低洼季节性有水某塘，每年大雨来时开始有水，秋天后逐渐干枯。该塘有水某是周边耕作区群众劳动耕作时给耕牛饮水某泡水某温之地，塘干时未种有农作物是周边群众放牧之地。争议的“园岭塘”曾某由基隆大队副业队养过鱼，“四固定”以后偶有周边村民不时在塘内养鱼。2008年5月因谭某小组村民在争议地周围挖沟和砌围墙引起纠纷。拉堡镇政府受理后，经过立案、调查取证、走访知情人和组织各方当事人调解，在调解不成的情况下，于2008年11月20日作出《关于基隆村X村X村X组对园岭塘土地所有权属纠纷的处理意见》。中角小组、大木利小组、下福小组、龙团小组、波庙小组不服，向县政府申请土地确权。在县政府作出处理决定前的调处过程中，小木利小组均未申请或被通知参与相关调处活动。县政府于2010年8月23日作出〔2010〕X号决定，决定：争议“园岭塘”（面积24.353亩）的土地所有权属谭某小组与中角小组、大木利小组、下福小组、龙团小组、波庙小组、小木利小组等七个村X组均等共同所有。谭某小组不服，向柳州市人民政府申请复议。柳州市人民政府于2010年12月9日作出柳政复字〔2010〕X号《行政复议决定书》维持了〔2010〕X号决定。谭某小组遂向向法院提起行政诉讼。
本院认为，行政机关作出具体行政行为，应当认定事实清楚、适用法律法规正确，程序合法。《广西壮族自治区土地山林水某权属纠纷调解处理条例》第二十八条规定：乡X镇）人民政府或者有关主管部门受理权属纠纷调处申请后，应当到权属争议现场勘验，并邀请当地基层组织代表参加，通知当事人到场。勘验的情况和结果应当制作笔录，并绘制权属争议区域图，由勘验人、当事人和基层组织代表签名或者盖章。在本案中，从县政府提供的《权属纠纷调处申请受理通知书》、《权属纠纷调处告知书》、《土地权属争议现场勘验（走界）通知书》、《土地权属纠纷调处会议通知》及相应送达回证等证据材料来看，县政府在调处本案所涉土地权属纠纷过程中，没有通知到小木利小组进行答辩、参加现场勘查和调解，即小木利小组在程序上并未有效参与调处。虽然县X组在调处中已提交了授权委托书，但并不足以证明县政府在调处中已适当履行了其程序性义务，充分保障了小木利小组的救济权利。县政府在最终作出〔2010〕X号决定时，将小木利小组作为争议当事人列入处理决定中，并对其实体权利进行处理，不仅可能损害到小木利小组的实体合法权益，亦对被上诉人谭某小组的程序性权利造成了实质性的侵害，由此作出〔2010〕X号决定明显违反了法定程序，依法应予纠正，一审判决予以撤销并无不当。上诉人诉请维持政府处理决定的理由不充分，其上诉请求本院亦不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元由六上诉人共同负担（已缴纳）。
本判决为终审判决。
审判长龙海霖
审判员江侦
审判员丁元梅
二○一一年七月十一日
本件与原本核对无异
书记员唐妤婧
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