再审申请人(一审原告,二审上诉人，再审申诉人)陈某某。
委托代理人姚某。
被申请人（一审被告，二审被上诉人，再审被申诉人）郑州市惠济区（原邙山区）人民政府。
法定代表人常某某，区长。
委托代理人杨某某，郑州市惠济区国土资源局地籍科科长。
委托代理人周某某，惠济区政府法制局，工作人员。
陈某某与郑州市惠济区人民政府土地行政纠纷一案，郑州市惠济区（原邙山区）人民法院于1997年1月9日作出（1996）邙行初字第X号行政判决，陈某某不服提出上诉。郑州市中级人民法院于1997年4月17日作出（1997）郑行终字第X号行政判决。陈某某不服向郑州市中级人民法院提出申诉，郑州市中级人民法院于1997年8月6日作出（1997）郑法行监字第X号驳回申诉通知书。陈某某仍不服，向本院申请再审，本院于2007年6月26日作出（2007）豫法立行字第X号行政裁定，指令郑州市中级人民法院再审。郑州市中级人民法院于2008年4月3日作出（2007）郑行再终字第X号行政判决。陈某某不服，向本院提出申诉。本院于2009年9月30日作出了（2008）豫法行再申字第X号行政裁定，对本案予以提审。本院依法组成合议庭，公开开庭对本案进行了审理，陈某某及其委托代理人姚某，郑州市惠济区人民政府委托代理人杨某恩、周某某到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
1996年8月27日，原邙山区人民政府邙政文（1996）X号文以陈某某取得的郑金宅字x号宅基地使用证不符合当时的法规和文件规定为由，作出了收回并注销陈某某邙土集建x%第X号集体土地建设用地使用证的决定。陈某某不服该处理决定，于1996年9月5日提起行政诉讼。
郑州市惠济区人民法院一审查明：陈某某系X乡X村第X村X组人。1977年2月3日与本村第X村X组王XX的孙子王X登记结婚，婚后同其爷爷共住一宅院。1982年2月4日，郑州市原郊区人民政府以郊政发（1982）X号文件下发了《关于发放宅基地使用证若干问题的规定》，根据此规定，给王XX发放了郑郊宅字第x号宅基地使用证，王XX宅院南边（即陈某某现居住的地方）为空闲地，东邻是刘XX，西邻是曹XX，北邻是张XX，陈某某未取得宅基地使用证。1983年初金海区人民政府成立，X乡隶属其管辖。为了解决1982年初郊区人民政府在发放宅基地使用证过程中的遗留问题，1983年7月22日下发了郑金海郑字（1983）第X号文件，该文明确指出“凡1982年春已颁发的宅基地使用证，符合政策的应维持不变。当时应发而未发的仍以1982年X号文件的规定为准，于当年八月底前补发完。逾期不领证者没有使用权。”在此补发过程中，陈某某仍未取得宅基地使用证。1985年3月7日，郑州市原金海区人民政府下发了郑金海政字（1985）第X号文件《关于进行村镇规划和换发宅基地使用证的工作意见》，此次换证工作中陈某某取得了郑金宅字第x号宅基地使用证，面积为0.599亩。1987年区划后原邙山区人民政府成立，老鸦陈某隶属其管辖。1990年至1992年，原邙山区人民政府按照上级有关规定在全区推行宅基地有偿使用，将宅基地使用证换发成集体土地建设使用证。据此，陈某某在1992年8月3日将1985年获取的郑金宅字第x号宅基地使用证，核发为邙土集建x%字第X号集体土地建设用地使用证，原邙山区人民政府还给陈某某换发了地籍调查确权发证处理决定书。
上述事实的证据材料有：1、郑州市原郊区人民政府1982年X号文件《关于发放宅基地使用证若干问题的规定》，郑州市原金海区人民政府1983年第X号文件《关于村镇建设若干问题的补充规定》和1985第X号《关于进行村镇规划和换发宅基地使用证工作的意见》。2、有1982年2月28日发给王XX的x号宅基地使用证存根，有陈某某1985年取得的x号宅基地使用证，1992年8月3日换发的邙土集建x`%字第X号集体土地建设用地使用证和地籍调查确权发证处理决定书及原邙山区人民政府邙政文（1996）第X号处理决定，在案佐证。
一审法院认为：郑州市原郊区人民政府1982年2月4日以郊政发X号文件下发的《关于发放宅基地使用证若干问题的规定》和郑州市原金海区人民政府1983年7月22日郑金海政字第X号文下发的《关于村镇建设若干问题的补充规定》，是所属村民取得合法有效宅基地使用证的政策依据和基础，陈某某在1985年换发的郑金宅字第x号宅基地使用证和1992年8月3日继而换领的邙土集建x%字第X号集体土地建设用地使用证缺乏上述根据和基础。邙山区人民政府以此作出的关于收回并注销陈某某集体土地建设用地使用证的邙政文（1996）第X号处理决定事实清楚，证据确实充分，程序合法，适用法律法规正确。陈某某的诉讼请求证据不力，故不予支持。基于上述事实和理由，一审法院判决：维持邙山区人民政府邙政文（1996）第X号关于收回并注销陈某某集体土地建设用地使用证的处理决定。诉讼费及工本费300元由陈某某负担。
陈某某不服该判决，向郑州市中级人民法院提起上诉。
郑州市中级人民法院二审查明：1977年陈某某（现为农业人口）与王X（现为非农业户口）登记结婚。1982年至1985年间，原金海区人民政府给陈某某颁发了郑金宅字第x号宅基地使用证，面积为0.599亩。1992年邙山区人民政府在换发宅基地证工作中，又将陈某某的郑金宅字第x号宅基地使用证，换发为邙土集建x%字第X号集体土地建设用地使用证。1996年8月8日，原邙山区土地管理局作出邙土（1996）X号文件“关于申请收回X乡X村陈某某宅基地使用证的请示”，原邙山区人民政府经区长办公会研究，根据《河南省村镇建房用地管理实施办法》及《中华人民共和国土地管理法》的有关规定，于1996年8月27日作出邙政文（1996）X号处理决定，决定收回并注销陈某某邙土集建x%字第X号集体土地建设用地使用证，陈某某宅基地面积由乡、村依照土地管理法律、法规的有关规定，向土地主管部门申报，并办理集体土地建设用地使用证手续。
二审法院认为：原邙山区人民政府作出的邙政文（1996）X号处理决定，既考虑了陈某某宅基地的现状，又尊重了历史遗留问题，有利于生活，有利于安定。一审判决认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律法规正确，陈某某的上诉理由不足，不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第一项的规定，二审法院判决：驳回上诉，维持原判。案件诉讼费300元，由上诉人陈某某负担。
陈某某不服该二审判决，提出申诉。
郑州市中级人民法院再审查明的事实与原一、二审查明的事实一致。
郑州市中级人民法院再审认为：原邙山区人民政府为申请人陈某某颁发的郑金宅字第x号宅基地使用证，面积为0.599亩，后换发为邙土集建x%字第X号集体土地建设用地使用证，均超出当时的用地标准（每户宅基地面积不能超过二分）。1996年8月8日，邙山区土地管理局作出邙土（1996）X号文件“关于申请收回X乡X村陈某某宅基地使用证的请示”，原邙山区人民政府经区长办公会研究，根据《河南省村镇建房用地管理实施办法》及《中华人民共和国土地管理法》的有关规定，于1996年8月27日作出邙政文（1996）X号处理决定，决定收回并注销陈某某邙土集建x%字第X号集体土地建设用地使用证，适用法规正确。申请人认为依据郑州市郊区人民政府郊政发（1982）X号文件规定，其宅基地面积不超过六分可保持不变。经查，郑州市原郊区人民政府郊政发（1982）X号文件第三条宅基地管理使用办法规定：一户一般只准有一处宅基地。土地改革到农业合作化（1957年底）的宅基地，面积不超过六分者保持不动。从1958年1月1日至1981年底，经过批准有正当手续的新宅基地，以原批准面积为准，超过部分按多占宅基地处理，但最多不得超过六分。申请人的郑金宅字第x号宅基地使用证系1981年底之后颁发的，不适用每户最多不得超过六分的使用地标准，申请人陈某某请求改判，撤销原判决及郑州市原邙山区人民政府作出的邙政文（1996）X号处理决定的具体行政行为的理由无法律依据，不予支持。原判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第一项的规定，再审判决：维持该院(1997)郑行终字第X号行政判决。
陈某某不服该再审判决，向本院申请再审，其主要理由是：1、被申请人以邙政文（1996）第X号文件，作出收回并注销陈某某集体土地建设用地使用证处理决定错误。申请人在1982年颁证之前已另立门户，在该颁证的宅基地上居住多年，依据郑州市原郊区人民政府郊政发（1982）X号文件规定，宅基地面积不超过六分可保持不变，符合当时的政策规定，邙山区政府收回注销陈某某集体土地建设用地使用证适用法律错误，请求撤销原审判决及郑州市原邙山区人民政府作出的邙政文（1996）X号处理决定。
惠济区人民政府答辩称：1982年《河南省村镇建房用地使用管理办法》第三章第十条和1987年《河南省土地法使用管理办法》第四十八条均规定，每户宅基地面积不能超过二分，申请人的宅基地已达到0.599亩，应予以收回，另行分配。原审判决维持我们作出的具体行政行为正确，请求维持原审判决。
本院再审除与原一、二审及再审查明事实一致外，另查明：本案争议土地是王X祖上遗留下来、并至今使用的旧宅基地。1977年王晓新与其妻陈某某跟随其爷爷王XX，在其家旧宅院居住。1981年，陈某某在其家旧宅院的南半部分建房四间，并分户居住。郑州市原金海区人民政府为陈某某颁发的郑金宅字第x号宅基地使用证不显示颁证时间，郑州市原邙山区X土地管理所1997年6月28日出具证明证实该宅基地使用证是1983年8月X号之前颁发的。1992年郑州市原邙山区人民政府为陈某某换发了邙土集建x%字第X号集体土地建设用地使用证。1994年9月2日，陈某某向X村委会交纳了新建楼房规划建筑管理费，现争议宅基地上房屋框架已基本建成，因本案土地争议而停建至今。根据X村地籍草图及该村村民建房的情况，该村村民有多家土地使用面积超出2分，且未由有关部门进行处理。
本院再审认为：（一）陈某某、王x年结婚至1981年房屋建成后，一直居住在争议宅基地上，陈某某在1983年8月底前取得郑金宅字第x号宅基地使用证后，原邙山区人民政府于1992年8月3日向陈某某下发了地籍调查确权发证处理决定书，将陈某某原郑金宅字第x号宅基地使用证核发为邙土集建x$%字第X号集体土地建设用地使用证，再一次确定了陈某某的土地使用权。原生效判决认定陈某某取得郑金宅字第x号宅基地使用证的时间为1985年，属认定事实错误。（二）原邙山区人民政府以陈某某宅基超面积撤销其集体土地建设用地使用证，缺乏法律依据。《河南省村镇建房用地管理实施办法》第三章第十条是对农村宅基面积的管理性规定，并未明确宅基超面积的处理措施，原邙山区人民政府也不能提供对宅基超面积应当注销原土地使用证的法律依据。在此情况下，原邙山区人民政府在处理决定中适用《中华人民共和国土地管理法》（1986年颁布，1996年尚在施行）第四十五条关于“农村居民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，责令退还非法占用的土地，限期拆除或者没收在非法占用的土地上新建的房屋”的规定，撤销陈某某建设用地使用证，因陈某某既非“未经批准”，又非“骗取批准”，该处理决定属适用法律错误。（三）本案中注销陈某某集体土地使用证，既未考虑当地宅基使用的实际面积和争议宅基属旧宅而非新规划宅基，又未考虑陈某某房屋早在1981年已经建成，及郑金海政字（1983）第X号文规定的1983年8月底之前领取宅基地使用证并长期居住的实际情况和1992年换发土地证后1994年建房的事实，该处理决定在结果上显失公正，不仅违反政府诚信原则，而且可能损害基于政府行为业已形成的各种法律关系、法律秩序，该处理决定属事实不清，裁量明显不当，应予撤销。
综上，原一、二审及再审适用法律错误，本院予以纠正。申诉人陈某某的申诉理由成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（三）项之规定，判决如下：
一、撤销郑州市中级人民法院（2007）郑行再终字第X号行政判决。二、撤销郑州市中级人民法院（1997）郑法行监字第X号驳回申诉通知书。三、撤销郑州市中级人民法院（1997）郑行终字第X号行政判决。四、撤销郑州市惠济区（原邙山区）人民法院（1996）邙行初字第X号行政判决。
五、撤销郑州市惠济区（原邙山区）人民政府1996年8月27日作出的邙政文（1996）第X号关于收回并注销X乡X村陈某某集体土地建设用地使用证的决定。
本案一、二审诉讼费各300元，均由郑州市惠济区人民政府承担。
本判决为终审判决。
审判长刘天华
审判员张森
代理审判员王松
二○一○年四月七日
书记员王梦茵
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