原告：韩城市XX管理站。
法定代表人：张XX，男，系站长。
委托代理人：白XX，男，陕西建宾律师事务所律师（特别授权）。
被告：韩城市XX局。
法定代表人：徐XX，男，系局长。
委托代理人：程XX，男，陕西行天律师事务所律师。（特别授权）。
委托代理人：王XX，男，生于X年X月X日，汉族，大专文化程度，系韩城市XX局干部。
第三人：潘XX，男，生于X年X月X日，汉族，初中文化程度，住韩城市X街道办事处，农民。
委托代理人：贾XX，男，生于X年X月X日，汉族，初中文化程度，住韩城市X街道办事处，农民。
原告韩城市XX管理站不服被告韩城市XX局所作的韩国土资监发（2010）X号《国土资源行政处罚决定》，于2010年12月29日向本院提起行政诉讼。本院于2011年1月14日受理后，于2011年1月18日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法追加潘XX为本案第三人参加诉讼，并依法组成合议庭，于2011年3月21日公开开庭审理了本案。原告韩城市XX管理站的委托代理人白XX、被告韩城市XX局的委托代理人程XX、王XX，第三人潘XX及其委托代理人贾XX、原告韩城市XX管理站的证人樊某某，第三人潘XX的证人解俊强、解启祥到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
被告韩城市XX局于2010年9月15日对原告作出了韩国土资监发（2010）X号《国土资源行政处罚决定》，该决定以原告韩城市XX管理站将本单位作为道班房使用的1.5亩国有土地承包给第三人潘XX管理、使用，第三人潘XX占用该宗土地221平方米建筑房屋，其行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条和《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十四条为由，依照《中华人民共和国土地管理法》第七十三条、《中华人民共和国城镇国有土地出让和转让暂行条例》第四十六条的规定，决定：一、对韩城市XX管理站与新城办新民村X村民潘XX签定的《承包协议书》的承包费x元予以没收。二、对韩城市XX管理站与新城办新民村X村民潘XX鉴定的《承包协议书》中承包地块上221平方米的建筑物予以没收，并处5000元罚款。被告于2011年1月26日向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据、依据。一、法律依据：《中华人民共和国土地管理法》第二条、第七十三条、《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十六条，以证明韩城市XX局的执法主体资格适格及处罚所适用的法律依据。经质证，原告和第三人对被告的执法主体和被告在对原告进行处罚时适用了上述规定不持异议。二、程序方面的证据：韩城市XX局《立案审批表》、《责令停止土地违法行为通知书》、《听证告知书》及其送达回证，韩国土资监发（2010）X号《国土资源行政处罚决定书》及其送达回证。以证明被告处罚程序合法。原告质证后认为，被告以上所有文书上都载明原告改变了国有土地的用途，与X号处罚决定书上认定的案由不符。另外处罚事先告知书，听证告知书上的告知内容与X号处罚决定书的内容不一致。因此，被告的处罚程序违法。三、事实方面的证据：第一组X、承包协议书；2、韩土发（1987）X号《关于苏东乡X路队征用土地的批复》。以证明①原告将国有土地承包给了第三人；②该宗土地属国有划拨土地。原告经质证，对承包协议书不持异议，对X号批复有异议，认为该批复不能证明该宗土地是划拨土地。第二组X、潘XX的宅基申请及批复；2、韩城市XX局工作人员对潘XX、解XX、潘XX、田XX、潘XX、徐X所作的谈话笔录，以证明潘XX宅基批划的情况。原告经质证对潘XX的宅基申请及批复不持异议，但认为谈话笔录均存在两个执法人员但只出示一个执法证件的问题。第三组X、被告对潘XX所作的谈话笔录；2、被告对原告法定代表人所作的谈话笔录；3、被告所作的现场勘测笔录及附图。以证明①潘XX在国有土地上建住宅的事实；②潘XX建房时原告知道且不予制止，而是想将来承包期满后收回自用。原告质证后认为该证据不能证明潘XX在国有土地上建住宅的基本事实，张XX是在原告建房之后才知道，而非建房时就知道。现场勘测笔录是2009年10月制作的，而张XX是2010年7月23日才在上面签名的。第四组X、被告对张XX所作的谈话笔录；2、韩编发（2007）X号韩城市机构编制委员会《关于理顺农村X路管理养护体制的意见》，以证明韩城市X路管理站更名为韩城市XX管理站。原告质证后对该证据的证明力无异议。第五组X、原告的复议申请书；2、复议机关的受理立案通知书；3、韩城市人民政府所作的《行政复议决定书》。以证明原告申请复议后，韩城市人民政府作出了复议决定，维持了被告所作的处罚决定。原告质证后对该证据的证明力不持异议。第三人潘XX质证后认为被告的证据都不真实。
原告韩城市XX管理站诉称，被告所作的处罚决定适用法律错误，即被告用非法转让土地的法规来处罚承包土地的行为。被告的处罚程序违法，即被告决定没收承包费x元、没收建筑物、罚款5000元，均未进行行政处罚前的事先告知。因此，请求依法撤锁被告所作的韩国土资监发（2010）X号《国土资源行政处罚决定》，以维护原告的合法权益。原告当庭提供了一份韩城市交通运输局于2011年3月15日出具的《证明》及《农村X路养护管理目标协议书》，以证明自第三人承包本案所涉土地后，原告一直对该道班房所占土地行使管理和使用权，即对该宗土地没有进行过转让。原告的证人樊某某出庭作证，证明原告对苏东道班多年来一直行使支配权、使用权。被告经质证，认为土地是否进行过转让，只有人民政府出具的证明才有效力，证人樊某某的证言与本案不具有关联性。第三人对原告的上述证据均不持异议。
被告韩城市XX局辩称，原告韩城市XX管理站以承包形式，将国有土地非法转让给第三人潘XX，而潘XX在该宗国有土地上建设住房，现主体已建成。其行为违反了土地管理法规，我局依据相关法律规定，所作的处罚决定，有法可依，处罚得当，请求依法予以维持。
第三人潘XX述称，请求依法撤销被告所作的处罚决定。第三人的证人解俊强、解启祥出庭作证，证明潘XX是在非自愿的情况下在现场勘测笔录上签的字。原告对此不持异议。被告认为，不能证明潘XX是在行政执法单位胁迫下签的字。
经庭审质证，本院对以下证据作如下确认：对被告提供的：一、法律依据，虽原告、第三人持有异议，但经法庭审查，被告在处罚决定中确实适用了以上法律条文，故某被告适用了该法律依据的事实予以采信。二、程序方面的证据，因原告、第三人持有异议，且经法庭审查，被告的行政处罚事先告书及听证告知书中所告知的内容确实与被告所作的处罚决定的内容截然不同，不能证明被告对原告进行行政处罚前依法进行了事先告知，故某该证据的证明力不予确认。三、事实方面的证据：对第一组的第一个证明力因经法庭审查，该组证据能够客观、真实地证明被告所要证明的对象，故某该组证据的第一个证明力予以确认。对该组证据的第二个证明力，因该组证据无其他证据佐证，不能证明被告所要证明的第二个对象，故某该组证据的第二个证明力不予确认。对第二组因原告、第三人对该组证据的证明对象不持异议，仅对证据取得的合法性持有异议，但经法庭审查，该组证据虽有瑕疵，但能客观、真实地证明被告所要证明的对象，故某该组证据的证明力予以确认。对第三组，虽原告和第三人持有异议，但经法庭审查，该组证据虽有瑕疵，但能真实、客观地证明被告所要证明的对象，故某该组证据的证明力予以确认。对第四组、第五组，因经质证原告对该证据的证明力不持异议，且经法庭审查，该两组证据均能客观、真实地证明被告所要证明的对象，故某该两组证据的证明力予以确认。对原告所提供的证明及附件，因经法庭审查，原告因未在法定举证期限内向法庭提供，故某该证据不予认证。对原先的证人樊某某的证言因无其他证据佐证，故某证言不予采信。对第三人潘XX的两个证人证言，因经法庭审查，该证言内容与本案诉争不具有关联性，故某该证言不予认证。
经审理查明，1987年韩城市人民政府以韩土发（1987）X号《审批土地件》征用新民村委会耕地1.5亩作为原告韩城市XX管理站（原称韩城市X路管理站）建苏东道班房之用。2005年7月，韩城市XX管理站与第三人潘XX签定承包协议书，约定将该道班房1.5亩用地承包给潘XX，承包期限20年，承包费x元。2008年10月，潘XX占用该宗土地约221平方米建设房屋。同年4月，被告韩城市XX局在巡查中发现潘XX占用苏东道班建造房屋后，即进行了立案查处。2010年8月25日，被告在未对原告依法进行行政处罚前的事先告知、未通知利害关系人潘XX参加行政处罚、未适用罚款的具体法律依据、未认定潘XX在苏东道班土地上的建筑面积等情况下，对原告韩城市X路管理站作出了韩国土资监发（2010）X号《国土资源行政处罚决定》，该决定除对原告进行处罚外，还决定没收潘XX在苏东道班土地上建设的221平方米建筑物，并处罚款5000元。原告不服，提起行政复议。韩城市人民政府经审查，于2010年12月23日作出了韩政复决字（2010）X号《行政复议决定书》，决定维持被告对原告所作的行政处罚决定。原告又不服，向本院提起行政诉讼。
本院认为，行政机关应当依法行政。《中华人民共和国行政处罚法》（下称行政处罚法）第三十条明文规定“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，依法应当给予行政处罚的，行政机关必须查明事实；违法事实不清的，不得给予行政处罚”。被告在既未查明第三人潘XX占用苏东道班土地的建筑面积，又未通知潘XX参加行政处罚的情况下，以原告韩城市XX管理站为唯一被处罚人，决定没收潘XX在苏东道班土地上的221平方米建筑物，并处罚款5000元，依照上述规定，其行政处罚显属事实不清。行政处罚法第三十一条又规定“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚的事实、理由及依据，并告告当事人依法享有的权利”。被告在对原告作出行政处罚决定前，未向原告告知行政处罚决定的事实，理由，依上述规定其行政处罚显属程序违法。最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十六条规定，在行政诉讼中，被告对其作出的具体行政行为承担举证责任，应当提供作出被诉具体行政行为的证据、依据。被告在诉讼中未向本院提供其在对原告进行行政处罚时，对潘XX罚款5000元所适用的法律依据，依上述规定，其处罚行为显属适用法律错误。综上，被告对原告的行政处罚行为事实不清，程序违法，适用法律错误，对原告和第三人要求撤销被告所作的行政处罚决定之诉请依法应予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1、2、3目之规定，判决如下：
撤销被告韩城市XX局于2010年9月15日作出的韩国土资监发（2010）X号《国土资源行政处罚决定》。
案件受理费50元,由被告韩城市XX局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交上诉状副本，上诉于陕西省渭南市中级人民法院。
审判长师XX
审判员薛XX
审判员师XX
二0一一年四月九日
书记员薛X
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